▲百姓护河/周志鸿

如何提高人民群众的参与度，真正实现河湖管理共建、共治、共享，让人民群众体验到真真切切、实实在在的参与感、获得感、幸福感，是全面深化河长制工作的重要内容。

一、河长制公众参与的理论基础及参与主体

什么是公众参与

公众参与，指具有共同利益和兴趣的社会群体对政府所做的有关公共利益事务决策的介入，或提出意见和建议的活动。具体来说，公众参与的实质是相关利益群体为防止政策实施中政府机构的权力滥用和寻租行为，在资源利用与分配、社会福利建立与运行方面与政府部门进行博弈与谈判，对政策实施的具体情况进行监督和评价的过程。

理论基础

1.利益相关者

R.爱德华•弗里曼（R.Edward Freeman，美国）在其所著《战略管理：利益相关者方法》一书中提出“任何一个组织的发展都离不开各利益相关者的投入或参与，组织追求的是利益相关者的整体利益，而不仅仅是某些主体的利益”。利益相关者即自身利益受到某种决策直接或间接影响的个体或群体，他们应该及时、有效、直接地参与到决策制定的过程中。

在河长制实施中，公众在生产生活各方面受到河长制建设直接的影响，因此公众有权利和义务参与到全面建设河长制的过程中。河长是否做到了履职尽责、河长制实施有什么问题、如何评价河长制的成效，公众最有发言权。

2.治理理论

20世纪 90 年代以来，西方政治学家把利益相关者的理论引入社会公共事务管理。治理的内涵是使得相互冲突或者不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程，其实质是强调政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系。

河长制的实施，涉及多部门、多行业、跨地区以及公众，必然要求国家、社会、政府、市场和公民的共同参与，结成合作、协商和伙伴关系，形成一个上下互动的多维度管理过程。

3.市民参与阶梯理论

雪莉•阿恩斯坦（Sherry Arnstein，美国）在文章《市民参与的阶梯》中细化了公民参与的程度，将其分为三大类型，八个阶梯。

▲Sherry Arnstein公众参与阶梯

目前，河长制建设中的公众参与千差万别，大多数地区公众参与河长制还处在表面层次的参与，形式化现象、被动性参与处于多数。市民参与阶梯理论对河长制建设公众参与过程中，如何让公众具有知情权、监督权、参与权，如何提高公众参与意识、提升参与行为具有重要指导意义。

参与主体

目前，河长制公众参与的主体主要包括志愿组织、大众传媒、专家学者、公益律师、公民等。

志愿组织主要指以民间力量为主、为社会提供服务、不以营利为目的的社会组织。这类组织以保护环境为宗旨，是公众参与环境保护和河长制建设的中坚力量。

大众传媒具有传播速度快、舆论影响大等特点，有利于政府与公众之间的互动。公众参与河长制湖长制建设以及河湖治理事务，需要发表意见的场所和讨论问题的平台，大众传媒的发展恰恰为其提供了便利条件。

专家学者主要指的是具有学术背景和专业素质的研究者，他们关心并通过一定方式研究河长制湖长制，从事与河长制湖长制有关的科研工作。

▲河海大学河长制研究与培训中心成立

 公益律师是指那些关心公益事业并以某种方式参与或介入公益诉讼，以及那些并非以盈利为目的参与和介入与河长制湖长制建设有关的诉讼和个案的律师。

公民是公众最基本的构成部分，公民参与主要是公民自愿通过各种合法的方式参与河长制湖长制建设。普遍觉醒的环境保护意识和河湖环境压力促使公民要求获得更多发言权和参与机会。

二、河长制公众参与的创新模式及效果

近年，全国各地积极开展公众参与河长制的实践，从监督管理、工作机制、社会宣传等方面都有创新模式。

监督管理模式的创新

1.民间河长

①设立和管理创新

民间河长是河长制实施过程中的新创举，不少省市就民间河长的设立制定了相应的管理制度，加强对民间河长的规范化建设和管理。例如，江苏省常州市出台《常州市河长制“民间河长”实施意见》，明确规定市、区、镇各级分级招募和管理“民间河长”，做到登记造册、统一管理、有序调度；河北省建立了省级规范授权、群团分级管理、河长依规履职的民间河长组织体系，明确民间河长职责和禁止行为并组织相关业务培训。

②服务形式创新

江苏省南京市鼓楼区政府聘请24名河海大学专家学者担任24条区级河流的专家河长；四川省南充市经民政部门同意，成立“记者河长协会”，吸纳53名记者河长开展河长制宣传、监督工作；江苏海门市设立“老舅妈河长”，制作带有老舅妈卡通图像的河长公示牌，开设河长课堂……其他还有院士河长、专家河长、跨界联合河长、洋河长、校园河长、百姓河长、老人河长、乡愁河长等。

▲浙江湖州漾西小学“小小河长”巡河

2.志愿组织

浙江省出台“全省五水共治志愿服务的指导意见”，组建治水志愿者队伍；江苏省无锡市成立护河志愿队，河长办将河道分段包干给社区内的优秀党员和群众，先后成立街道党员护河志愿团、青少年“河小二”、爱河护河“啄木鸟”等多支志愿者队伍；四川省绵阳市组建22个群众自治河道管护协会，，积极引导群众实施河道群管群治。

其他如绿水守护者协会、河道守护使者、河流守望者、红领巾志愿者小河长、莫愁环保公益协会等志愿组织，都在发挥公众参与作用，由“旁观者”转为“亲历者”，由“要我治水”转为“我要治水”，由“看你治水”转为“我在治水”，由“政府治水”转为“全民治水”。

3.社会监督员

江苏省苏州市吴江区公开招募47名热心群众成为民间社会监督员，聘请人大代表、政协委员、党代表各20名，发挥委员、代表的参政、议政权，积极参与到河湖治理及保护中来；无锡市中航雷达与电子设备研究院（607所）与当地街道河长办签订协议，招募近50名志愿者担任河流水质监督员，定期查看、发布巡河问题。此外还有护河侦察兵、河湖督察官等其他形式的监督员。

参与工作机制的创新

江苏省苏州市吴江区水利局与区邮政局联手启动“护河邮路”项目，让192名邮递员在投递途中记录邮路段道上的河湖养护管理情况，强化日常河湖巡查；浙江省绍兴市越城区配齐114 名“河道警长”，确保河道分级标配管理工作落到实处。

社会宣传方式的创新

宁夏吴忠市在重点河段周边学校开展“河长制湖长制工作及美丽河湖建设宣传进校园”活动，发放了《河长制》《感恩祖国》《感恩自然》等宣传册，通过县电视台、河长公众平台等渠道进行报道；江苏省扬州市在《扬州日报》开辟《“两战”进行时》专栏，在扬州电视台《扬州新闻》栏目开辟《河长在行动》专栏；浙江长兴建设了河长制展示馆；江苏省张家港市建成河长制主题公园等。

▲江苏张家港河长制主题公园

创新实践的效果分析

1.公众参与渠道的多样化，助推了河长制有效运行

公众是河湖污染防治最适合的治理者和监督者。多渠道探索民间河长新类型，创新河长制公众参与方式，缓解了行政河长的压力，能够更好地动员社会力量参与治水，高效监督河湖的系统治理情况以及企业和相关部门是否履行各自的河湖保护义务，对相关违法行为进行检举和控告，增强公众参与的有效性，促进河长制工作的有效运行。

2.公众参与宣传的氛围好，增强了人民群众的河湖保护意识 

治水没有旁观者，通过河长制的宣传，营造了良好的公众参与氛围，有效地提高了公众的参与意识与参与能力。一些企业也利用自身优势，产品服务，积极参与河长制实践。通过参与各种公益活动，公众可以了解水污染形势、环保法律法规、水环境保护知识等，提高参与水环境治理的自觉性，在日常生活中注意自身的环保行为，凝聚公众力量共同治水。

3.公众参与监督有力，推动河长及职能部门履职尽职

公众参与监督河长制建设，使得公众能够与相关部门平等对话，参与协商，就河湖治理相关问题达成协议，从而促进社会相关部门履职尽责。通过组织该村或社区的公众、污染者以及政府主管部门等相关者参与协商，提高职能部门的管理能力，推进公众在河湖治理相关事务上的参与水平，促进河长制相关工作落地生根。

4.减轻政府河湖治理负担，促进河湖面貌改善

水环境治理不应由政府一方唱独角戏，公众共同参与才能达到理想效果。广泛的公众参与是政府与公众之间的双向交流活动，一方面，公众向有关部门提供有用信息，让决策者比较全面、真实的了解情况，科学做出决策。另一方面，通过参与，公众能够充分表达自己的利益诉求，使河长制建设获得更广泛的参与，减轻政府河湖治理负担，促进河湖面貌改善。

三、河长制公众参与的问题及建议

扩大公众参与范围，加强全过程参与

1.参与相关决策过程

切实改变目前河长制建设公众参与过程主要还是集中于末端参与、被动参与的状况，在工作方案制定、“一河一策” 以及各类河湖保护与治理方案（如河湖清淤方案、生态修复方案、畜禽养殖整治方案等）的论证与编制过程中，相关部门应当尽可能邀请省、市有关专家和相关单位负责人参加研讨会，也应当召开听证会、座谈会，邀请公众代表和相关利益人参加。

2.参与河道管护运营

从政府层面，应该鼓励第三方服务，让公众参与河湖的运营维护，承担某些河段或房前屋后水体的清洁维护、志愿开展河湖保洁及河湖巡查等，发挥公众自身参与河湖管护运营的积极性。从公众层面看，公众要养成绿色的生产生活方式，学习河湖管理的相关专业知识，积极参与河湖运营。

▲“保护母亲河”湖南河小青在行动

3.参与考核评估

政府相关部门要将公众参与纳入考核指标，同时在考核过程中引用专家评估、第三方评估、公众评估等。河长的考核问责机制体系既要考虑环境基准，治理成效，还要考虑公众的满意度，要实行考核主体的多元化。

4.参与生态美丽幸福河湖建设

深化实施河长制，以实现“河畅、水清、岸绿、景美”为目标，下一步的重点工作就是高标准的创建生态美丽幸福河湖，打造一河一景。生态美丽河湖建设，公众是建设的主力军，没有谁比当地居民更加了解当地河湖的情况以及当地河湖的水文化，公众应当参与生态美丽河湖建设的全过程，相关河湖治理部门也应当放开公众参与渠道，使各地区生态美丽河湖建设具有地方特色，让公众有参与感、幸福感。政府要保持与公众之间信息传递的畅通，合力建设家门口的幸福河湖。

注重参与对象广泛性，动员全民参与建设

河湖治理仅仅依靠河长、依靠行政力量难以实现可持续发展，而应该充分调动群众积极性，注意参与对象的多元化。鼓励动员民间河长、志愿组织、企业等参与河长制建设全过程，构建群策群力、共建共享的行动体系，积极推动全民参与河长制工作。要加强对民间河长等公众参与的组织体系建设和专业培训，引导和规范公众参与的方式和内容，与行政河长体系形成呼应。

要促进民间河长多元化，加强制度建设，规范民间河长建设和管理。一方面要加强志愿组织自身组织建设和能力建设，另一方面整合区域相关志愿组织，加强品牌建设，形成一定的品牌效应。企业是河湖治理的重要参与者，加强引导企业要带头控制其污水排放，进行源头治理，企业领导层要带头管护好企业周边河湖，在企业内形成良好的治水氛围，另外鼓励社会资本参与河湖治理。

加强公众参与宣传，发挥舆论监督作用

加强河长制公示牌、河长公告、河长制微信公众号等公众参与宣传，针对不同群体开展多样化的宣传动员活动。

要发挥大众传媒在河长制建设过程中的重要作用。一方面，大众传媒能够以“监督员”角色发挥舆论监督作用；另一方面，可加大治水典型、河湖治理成效、治水成功经验方法的宣传，让公众了解河湖治理情况并积极参与。

▲“守护美丽河湖”微视频公益大赛

构建长效参与机制，促进公众参与规范化

1.完善公众参与信息公开机制

要确保信息公开、真实、准确、完整、及时的基本原则；对应当公开的河长制信息的公开条件、公开时间、公开内容和公开形式予以明确化；运用微信公众号、微博账号、专用APP 等更为广大民众所接受的新型信息传播平台；建立第三方机构信息监测与披露机制并加以完善。

2.完善公众参与反馈评估机制

对于公众有关河湖治理的相关意见及时进行反馈，予以详细说明，可以一对一回复，也可以将意见整理后统一回复或网络发布。政府部门应对评估内容给予规定，不仅包括参与效果，还有参与范围、目的、采用方法等。政府部门应将公众评议纳入河长评价考核之中，并在考核评分细则中占有一定百分比。

3.完善公众参与奖励机制

开展最美评选活动，颁发荣誉称号，开展有奖举报、有奖征集活动，挖掘宣传身边治水典型，进一步激发公众参与热情，对举报河湖污染情况给予物质奖励。河湖治理相关部门可开展河湖知识竞赛、短视频征集大赛、标语征集大赛等，鼓励全社会参与。要构建专门的公众参与信息平台，让河长制进入寻常百姓家。可借鉴推广浙江德清县生态绿币模式等方式，通过建立公众护水平台，鼓励群众通过完成巡河任务获取一定奖品或优惠，体现其自身生态贡献价值。

作者/鞠茂森（河海大学河长制研究与培训中心常务副主任、教授）