鞠茂森：关于河长制工作差距和加强河长履职的思考

原创：鞠茂森  水利经济  发表时间：2020-07-06

摘         要

在调研全国河长制湖长制工作进展的基础上,分析了河长制湖长制实施以来取得的成效,研究了河长制从“有名”到“有实”存在的 10 个方面差距,并就河长如何在全面推行河长制中发挥领头雁作用提出了 10 个方面的思考和建议。

水是生命之源,生产之要,生态之基。我国河湖众多,水网交织,随着现代工业、农业和经济社 会的快速发展,河湖资源面临巨大的生态环境保 护压力 ,难以摆脱“局部改善,整体恶化”的被动 局面。党中央国务院高度重视河湖管理工作, 中央全面深化改革领导小组先后于 2016 年 10 月 和 2017 年 11 月审议通过了《关于全面推行河长 制的意见》和《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》 。习近平总书记先后提出“绿水青山就是金山银山”“节水优先,空间均衡,系统治理,两手发力”“每条河流要有河长” “要把修复长江生态环境摆 在压倒性位置,共抓大保护,不搞大开发”“让黄河 成为造福人民的幸福河”等治水理念和生态文明 思想。全国各地积极行动,认真践行习近平生态文明 思想 ,坚决贯彻落实党中央国务院关于全面推行 河长制湖长制的决策部署 ,目前全国已经有 123 万多名河长上岗,在 1.4 万个湖泊设立 2.4 万名四 级湖长、3.3 万名村级湖长,河长湖长已经成为河湖 管理保护的坚强领导和核心力量。河长湖长的作用 能否发挥好,直接关系到河长制湖长制的推进和效果,关系到河湖健康的未来,是值得研究和探讨的重 要课题。笔者结合自身参与组织全国河长制专题培 训研讨班和全国河长制湖长制总结评估工作的体 会,就河长制实施进展、工作差距以及河长如何履职 等相关问题进行分析研究,并提出相关对策和建议。

1 全面推行河长制湖长制的进展和成效

全面推行河长制湖长制是以习近平同志为核心 的党中央作出的重大决策,是破解我国新老水问题、 保障国家水安全的战略举措,是维护河湖健康生命、 实现河湖功能永续利用的重大制度创新,具有历史 必然性 。调研发现,全国各省份结合实际,做到了工作方 案到位、责任落实到位、相关制度和政策措施到位、监督检查和考核评估到位,31 个省(自治区、直辖 市)均建立了河长会议制度、信息共享制度、信息报 送制度、工作督察制度、考核问责与激励制度、验收 制度等制度,部分地方还出台了河长巡河、工作督办 等配套制度,河长湖长体系全面建立,形成了党政负 责、水利牵头、部门联动、社会参与的工作格局。各地党政主要负责同志主动将河湖“老大难” 问题作为自己的责任田,既挂帅又出征,带动各级河 长履行巡河、管河、护河、治河职责。各地针对乱围 乱堵、乱占乱建、乱采乱挖、乱倒乱排等老百姓关心 的河湖突出问题,积极开展专项整治行动,有的集中 整治非法采砂、非法码头,有的实施退圩还湖,有的 开展“生态河湖行动” “清河行动”,有的开展消灭 “垃圾河”“黑臭河”专项治理,收到明显成效。在一场场河湖治理战役中,各级河长湖长发挥 着关键作用。仅在 2018 年,全国省、市、县、乡四级 河长湖长巡河巡湖次数就达 717万人次,有的省份 河长湖长巡查发现并督办整改河湖问题超 10 万个。截至2019 年 11 月 30 日,全国共清理整治河湖“四 乱”问题 13． 4 万个。通过实施河长制湖长制,损害 河湖行为得到抑制,一些河湖水域岸线逐步恢复,一 些河湖基本消除黑臭脏现象,一些河湖水质明显提 升,河畅、水清、岸绿的景象开始显现。同时,各地积 极“开门治水”,推动河长制进企业、进校园、进社 区,涌现出一批党员河长、企业河长、巾帼河长、河小 青、河小禹等“民间河长”。有的地方还引导成立河 湖保护志愿服务组织,形成河湖管理保护合力。绝 大多数居民对河湖清理整治效果比较满意,认为河 湖长制有效果,全社会关注河湖、保护河湖的氛围逐 步形成。

总体来看,31 个省(自治市、直辖市)已于 2018 年底前完成全面建立河长制湖长制。各地积极推进 了河长制湖长制督查和考核方案的制定,启动了 “一河(湖)一策”“一河(湖)一档”编制、信息系统 建设等基础工作,加大河长制湖长制宣传与培训等, 营造全民参与氛围;各地认真贯彻落实中央决策部 署,紧密结合本地实际,创造性开展工作,在河湖水 质、城市黑臭水体整治等方面,治理成效明显,积累 了宝贵的经验,社会公众对河湖管理的满意度逐步 提升。水利部加强对长江等大江大河的采砂管理, 大力推进长江干流岸线利用项目的清理整治,还在 东、西、南、北、中部地区遴选出 17条河湖开展示范河湖建设。2019 年初水利部会同生态环境部组织 开展了河长制湖长制总结评估,为进一步深化河长制湖长制工作奠定了基础。

2 河长制湖长制实施方面存在的差距

2019 年 8 月 23 日,十三届全国人大常委会第 十二次会议在人民大会堂举行第二次全体会议,栗 战书出席会议并作全国人大常委会执法检查组关于 检查《中华人民共和国水污染防治法》实施情况的 报告。报告指出,《水污染防治法》实施存在不到位 的问题,其中包括:法律责任的落实还有差距;饮用 水安全保障有待加强;城镇生活污水处理短板明显; 农业和农村水污染防治滞后,农业农村面源和点源 污染防治缺乏科学合理的措施和手段;工业污染治 理差距较大,工业污染尚未得到根本控制;船舶水污 染防治工作有待提升。河长制从“有名”到“有实”还有较大差距。笔者研究认为,这些差距主要表现在以下几个方面:

      a. 人民群众对美好生态环境的需求与河湖水 环境现状的差距。按照河长制湖长制的要求,各地 都在积极打造美丽河湖、生态河湖、幸福河湖,但是 由于受到资金投入等因素的影响,一些地区黑臭河道治理进展不快,有的河道反复出现黑臭 ,相当 多的城市雨污分流不到位,农村地区面源污染严重, 水环境基础设施建设长期投入不足 。2019 年 7 月 5 日,生态环境部公布,全国 259 个地级城市黑臭 水体数量 1 807 个,消除比例仅 72．1% ,水污染防治 任务仍然艰巨。

     b. 全面推行河长制湖长制的目标要求与各地 贯彻落实不充分不平衡的差距。河长制湖长制六大 任务目标明确,但是河长制非法治性检视 ,存在 职非法定的困境 ,有的地区对河长制的落实还不够重视,治理机制泛化 ,对河长的培训力度还不 够,有的河长能力不足不知道怎么履职,社会监督河 长履职的力量没有得到充分发挥,公众力量没有得 到应有的重视 。

      c. 河长湖长履职要求与实际履职不到位、考核 评估机制不健全的差距。河长湖长有公示牌明确他 们的职责,但是还有一些河长生态文明意识薄弱,履 职不到位,部分河长只挂名、未履职,有的存在河湖 治理畏难情绪,有的确实因为其他工作忙无法花精 力应对河湖问题。据水利部不完全统计,2019 年全 国各地问责河长湖长和有关部门责任人 3 961 名。

      d. 山水林田湖草系统治理的要求与各部门多 头治理、河长办综合协调不畅的差距。国家层面的 河长办地位还没有形成,对省级河长的考核制度没 有建立;各部门在河湖治理方面各自为政的现象依 然存在 ,缺乏系统思维,以权威为依托的等级制 纵向协同的基本特征没有改变 ,河长办的作用没 有得到充分发挥。

      e. 执法监督的要求与地区河湖管理法律建设 滞后、执法队伍薄弱的差距。执法监督是河长制的 六大任务之一,但是目前水污染防治标准和规划执 行不到位, 水污染防治监督管理制度落实不到 位 ,河湖长效管护制度和标准滞后。

     f. 美丽河湖建设、河湖水域岸线空间管控要求]与河湖确权划界工作滞后的差距。河道管理 范围和确权范围界限不清,河湖确权划界涉及部门 多,信息不对称,工作量大,关系复杂。部分河道违 建问题甚至具备政府的合法审批手续,有的河滩地 拥有政府部门的耕地确权登记,这些长期积累的问 题难以一下子解决,很多省市的河湖确权划界工作 还没有完成。

      g. 共抓长江大保护、黄河高质量发展的要求与沿江、沿河全面落实河长制湖长制责任的差距。党 中央提出了长江要共抓大保护、不搞大开发,黄河要 加强流域生态保护、推进高质量发展的战略,只有入 江入河的所有河湖真正落实了河长制湖长制 ,长江的生态保护和黄河的高质量发展才能真正得以实 现,目前沿江沿河的河长制湖长制责任落实并没有 真正到位。

      h. 一河一档、一河一策、河湖健康评价等基础 工作与实际要求的差距。河长制湖长制要求各级河 长办组织编制一河一策、一湖一策,但是相当河湖的 一河一策是为了应付上级检查,没有真正做到问题 导向、落实责任,河长没有真正参与到一河一策的制 定,也不知道自己的责任。大部分省市的一河一档 还没有建立。

      i. 河长制湖长制信息化建设的要求与实际进 度、现实应用的差距 。省级河长制系统顶层设计 不够,省市县的河长制系统各自开发,很少做到协调 一致;已经建成的系统大多数处于一般信息的收集 管理阶段,动态管理不够。据不完全统计,至少有三 分之一以上的河长制信息系统没有真正使用,在运 行的系统中也只有一半的功能在运行,很多系统建 成后,缺乏数据来源,例如水质数据;河长用的少,大 多数河长不用,河长办也只是作为收集了解信息之 用,与河长制六大任务的全过程管理差距甚远。

      j. 河湖综合治理的历史欠账、农村水环境整治 等与投入需求之间的差距。很多地区缺少治河治湖 资金的投入,特别是经济不发达地区和贫困地区,没 有投入来源,河湖管理保护也缺乏稳定的投入保障机制等等。

3 强化河长湖长作用发挥的对策建议

目前,河长制湖长制正在从“有名”向“有实”的 转变。水利部于 2018 年 10 月印发《关于推动河长 制从“有名”到“有实” 的实施意见》,2019 年 12 月 印发《关于进一步强化河长湖长履职尽责的指导意 见》。各级河长湖长是河湖管理保护工作的领导 者、决策者、组织者、推动者,要增强政治自觉和行动 自觉,主动作为、担当尽责,当好河湖管理保护的 “领队”,做到守河有责,守河担责,守河尽责。为此,笔者提出以下几点思考和建议:

      a.设立具有权威性的各级河长办,让河长有地 位有抓手。河长制是一项系统工程,涉及多部门、多 区域、上下游、左右岸。河长办是推动河长制湖长制 的工作机构,权责地位十分重要,是河长湖长履职的 重要抓手。国家层面有全面推行河长制部际联席会 议,水利部部长是召集人,水利部设立河长制湖长制 工作领导小组办公室,水利部河湖管理司司长担任 河长办主任。目前,国家层面的这个机构设置权威 性不够,难以从行政上督查考核各省的河长制工作。建议设立国家河长办,由国务院副总理或者水利部 部长担任河长办主任。各级河长办的设置应是各级 政府的协调机构,可以挂靠水利部门,但一定不能成 为水利部门的下属机构,最好是由所在地区党政副 职担任河长办主任,便于协调区域力量参与河湖管 理工作。不少省市县由副省长或者副市长或者副县 长担任河长办主任,协调工作十分有力。浙江省河 长办与五水共治办合署办公,效果也很好。

      b. 压实河长任务,让河长有责任有担当。河长 制湖长制是党中央作出的我国河湖管理的重大决 策,落实好河长制是各级党政领导的政治责任,是两 个维护的要求,是生态文明建设的要求,是全面贯彻 新时代中国特色社会主义思想的要求。河长制的重 心是河长要履职,河长能否履职的关键是河长的责 任心。一个河长心里是否装着人民群众的期盼,是 否具有责任意识,是做好河长制工作的前提。担任 河长的都是各级领导干部,工作协调能力应该是足 够的,关键是要有责任心。例如,巡河的关键是发现 问题以及如何落实解决,问题交办单是否有反馈机 制;巡河不是根据制度的需要被动巡河,而是要主动 巡河、常态化巡河,及时处理各种问题,特别是解决 群众最关心的突出问题。河长要有责任,也要赋予 相应的权力,至少应该包括河湖管理知情权、资源协 调分配权、重大项目决策权、工作考核问责权。

      c. 加强对各级河长的考核,让河长有压力有动 力。通过考核,传递责任,奖励先进,鞭策落后,解决河长“干不好怎么办” 的问题,全面推动河长制从“有名”向“有实”转变。目前有对各级河长制工作 的督察、评估和考核的要求,但是对各级河长的考核 还很不够,还没有中央对省级河长的考核。要研究 建立可***作的考核指标体系和制度,考核的内容主 要是河湖面貌的变化,考核的依据应该是一河一策。

      d. 加强部门协作和联动,让河长有协同有保 障。目前遇到的问题大部分是河湖管理的历史欠账 问题,包括河湖占用、滩地使用、河湖污染等等。目 前的情况是,黑臭河道治理由住建部门管理,农村环境整治由农业农村部门管理,河湖岸线以及河道由 水利部门管理,水污染防治由生态环境部门管理,管 网建设由住建部门或者水务部门管理,有的地方河 道养护由环卫部门管理等等。如何协调各方力量, 分解目标和分摊责任,共同治水,是河长制的重要内容。要利用好河长办这个平台,对河湖的治理要实 事求是,坚持一河一策、一湖一策,虽不可能一蹴而 就,但是必须有目标清单、责任清单、措施清单。要推广交流成功经验,解决实际问题,督促整改,切实 改变水利部门单打独斗的模式,一定需要各级党政 领导的积极参与。

      e. 重视农村河湖的治理和保护,让基层河长有 行动有激励。街道和镇级村级基层河长的履职,是 河长制工作的最后一公里,十分重要。河长制如何 在农村落地生根,直接关系到河长制工作的成败。基层河长面广量大,责任重大,长效管护要落实制 度,人员、经费要有保障。要关心、激励基层河长,让 他们积极履职、自觉巡河、及时发现问题。

      f. 加强河湖管理的科技应用,让河长治河有依 托有支撑。河湖管理和保护任务艰巨,河长制的实 施离不开科技的支撑。河长制湖长制六大任务的实 施,都需要整合现有各种基础数据、动态监测和监督 数据,汇集其他行业数据和社会监督数据,为全面推行河长制提供有效的数据支撑。例如河湖治理技 术,信息化技术,大数据技术,河湖空间管控技术,水 环境监测技术等等。其中,水环境监测直接关系到 河长对河湖管理的效果评价、上下游河长的责任、生态补偿的计算等等。

     g. 大力提倡和发挥公众参与的作用,让河长工 作有批评有监督。政府要搭建平台,鼓励公众深度 参与,提升全民爱水护水的环保意识。群众的参与 和监督作用是河长制能否长效运行的根本。群众满 意是检验河长制工作的唯一标准。要建立民间河长 的管理制度,包括选拔和聘用、激励和荣誉等机制, 重视研究如何让企业河长承担相应河湖管理的 责任。

      h. 加强对各级河长的培训,让河长有素质有能 力。各级河长履职能力的提高需要通过系统的培 训,需要党委组织部门要把河长培训纳入年度计划, 培训内容包括政策、理论、专业、实践等多方面的知 识。鼓励多种形式的培训,案例分析、经验交流和现 场教学十分重要。河长要有全局的视野、全新的知 识和全面的思路。

      i. 加强对河长履职行为的监管,让河长责任有分解有传递。河长的主要任务是综合协调,解决重 大问题。河长要协调河长办分解河湖管理的责任, 综合协调好各部门、各区域、各流域,水上水下,上下游,左右岸的各自的责任。要按照一河一策的责任 清单,压实各个部门,给各有关部门传递责任,给下 级河长传导责任。要善于给社会力量分摊责任,发 动全社会参与治理,通过河长公示牌、民间河长、志愿者、举报电话等方式,邀请第三方购买其服务。

     j. 加强对河湖管理学科建设和人才培养的研 究,让河长湖长后继有人。河湖管理是一项长期任 务,目标是要打造流淌的河流,健康的河湖,造福人类的河湖，在实践过程中有许多值得研究的理论问题,需要结合实际积极探索。河湖治理具有长期性、复杂性和艰巨性,需要加强人才的培养。如何改进专业设置,课程如何安排,教学与实践如何对接,等等,高等教育义不容辞。

4. 结       语

生态文明的基础是水,人民群众的美好生活离 不开水,水是最普惠的民生,河湖管理的任务就是要 把水管好,为人民谋幸福,这应该是水利工作者,特 别是河湖管理者的初心和使命。河长湖长是人民群 众利益的代表,是河湖管理工作中部门责任缺位的 补缺和补位,是加强行政资源有效发挥的重要抓手。加强河湖管理保护是生态文明建设的重要内容,要 全面落实河长制湖长制,围绕恢复河流湖泊的本来 功能,通过集中治乱、系统治病、科学治根,推动河湖 面貌持续改善,努力建设生态美丽幸福河湖。