习近平总书记在2014年3月14日关于保障水安全讲话中明确提出治水要从改变自然、征服自然转向调整人的行为、纠正人的错误行为。鄂竟平部长指出，这是对“十六字”治水方针的精辟论断，是习近平总书记3·14讲话中最重要、最核心、最关键和最具有指导意义的一句话。“纲举目张”。准确领悟“十六字”治水方针，就要深刻理解和牢牢把握“从改变自然、征服自然转向调整人的行为、纠正人的错误行为”这一总纲。

　　一、深刻领悟新时代治水从改变自然征服自然转向调整人的行为和纠正人的错误行为的客观必然

　　（一）推进生态文明建设的应有之义

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，开展一系列根本性、开创性、长远性工作，提出一系列新理念新思想新战略，形成了习近平生态文明思想。从改变自然征服自然转向调整人的行为和纠正人的错误行为是这一思想的重要内容之一。习近平指出：“建设生态文明，首先要从改变自然、征服自然转向调整人的行为、纠正人的错误行为。要做到人与自然和谐，天人合一，不要试图征服老天爷。”水是文明之源、生态之要，治水是生态文明建设的重要组成，将“从改变自然征服自然转向调整人的行为和纠正人的错误行为”等生态文明思想贯穿到治水全过程，是推进生态文明建设的应有之义。

　　（二）适应我国治水发展阶段的必然要求

　　古往今来，兴水利除水害一直是我国治国安邦的大事，也是历代治水的主旋律。我国历史上的治水，包括新中国成立后的治水，其核心总体上是如何以更好的工程体系更好地兴水之利、除水之害，这在本质上就是如何更好地改变自然和征服自然，如何更有效地提高水利的生产力问题。经过多年大规模投入和高强度的开发建设，我国防汛抗旱工程体系已经基本形成，水利的生产力得到了极大提高。中国工程院的评估结果显示我国在水旱灾害防御上已经达到了较安全的水平。

　　也要看到，在水利生产力得到极大提高的同时，我国的水问题仍很严重，尤其是水资源短缺、水生态损害、水环境污染，已成为当前和今后一段时期最主要的水问题。无论是水资源的过度开发、无序利用、低效利用，还是江河湖泊的过度围垦以及由此带来的江河干涸、湿地萎缩，抑或是水污染物的肆意排放以及由此带来的水质超标和水体黑臭等，从本质上看都是人类错误行为所导致的恶果，反映了人与人之间的生产关系已经严重不适应生产力的发展。这就决定了我国的治水必然要从着重提高生产力的阶段进入到调整和改变与生产力不相适应的生产关系的阶段。与我国治水发展阶段相适应，新时代治水也必然需要从改变自然征服自然转向调整人的行为和纠正人的错误行为。

　　（三）解决我国水问题的根本途径

　　从系统论看，目前我国所面临的水资源短缺、水生态损害、水环境污染等“三大”水问题，已经不能简单视为由水资源时空分布不均等自然因素所造成的水损害人类的“水—人”之间的自然问题，而是由“自然—人—水—人”这一结构链所形成的社会问题：水资源时空分布不均等自然因素和水资源过度开发、水利监管薄弱、最严格水资源管理制度未真正落实等人为因素相互叠加，形成水危机，进而对人类自身造成严重损害。因此，新时代治水的基本思路，首先不是继续想着如何进一步改变自然征服自然，而是首先要调整人的行为和纠正人的错误行为。就像人生病了固然需要治病，但首先要认识到之所以会生病，归根结底在于原有的生活模式和行为系统出了问题，因而治病首先要改变原有生活模式和行为系统，纠正错误的生活习惯和行为习惯，否则终究只是“治标不治本”。这对于治水而言也是如此。如果还是继续走改变自然征服自然的老路，还是蓄水少了就修更多的水库、缺水地区水少了就无休止地调水、原有水井不出水了就挖更深的水井、水被污染了就引水冲污释污，那只能是“头痛医头、脚痛医脚”，解决了眼前的问题，却可能埋下更长远的祸根。

　　（四）国内外治水教训的深刻总结

　　纵观国内外治水，凡是失败的治水，往往都与不尊重自然规律有关，而归根结底则是源于人类自身的错误行为。兹举几例说明。一是上世纪50～80年代，前苏联曾在中亚地区建设大规模水浇地工程，虽然实现了中亚农业的大跃进，但却带来咸海的严重生态灾难。二是上世纪80～90年代，沙特曾在沙漠地区靠大量超采地下水发展农业，导致原本脆弱的生态环境遭到严重破坏。三是上世纪80年代起，我国华北地区开始严重超采地下水，年均超采50多亿方，已累计超采1500多亿方，形成世界上最大的地下水“漏斗区”，进而造成河流干涸、地面下沉、海水倒灌、水体黑臭等等。老百姓所说的“70年代淘米洗菜，80年代水质变坏，90年代鱼虾绝代”“有河皆干，有水皆污”就是这种恶果的形象体现。这些案例都表明，放任人的错误行为滋长和过度地改变自然征服自然，必然会造成经济社会发展与水资源水生态水环境的严重对立，并最终会对人类造成反噬。对此，恩格斯就曾深刻地指出：“我们不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行报复。”总结国内外治水的深刻教训，也必然要求新时代治水要从改变自然征服自然转向调整人的行为和纠正人的错误行为。

　　二、准确理解新时代治水中“调整人的行为和纠正人的错误行为”的科学内涵

　　（一）关于调整人的行为

　　对于调整人的行为，可以从以下三方面进行理解和把握：

　　第一，人的行为的内涵及其背后的决定因素。由于人兼具生物属性和社会属性，因此人的行为可以分为本能行为和社会行为。在“调整人的行为”这一语境中，人的行为是指由人的社会属性所决定的社会行为，即人在一定目的、欲望、意识、意志等支配下所做出的外部举动。对于人的社会行为背后的决定因素，德国著名社会学家马克斯·韦伯曾作过深入分析。韦伯在《经济与社会》一书中指出，社会行为可以由以下四种情况决定：一是目的合乎理性，亦即通过对外界事物的情况和其他人举止的期待，并利用这种期待作为“条件”或者作为“手段”，以期实现自己合乎理性所争取和考虑的作为成果的目的；二是价值合乎理性，亦即通过有意识地对一个特定的举止的——伦理的、美学的、宗教的或作任何其他阐释的——无条件的固有价值的纯粹信仰，不管是否取得成就；三是情绪，尤其是感情，即由现时的情绪或感情状况来决定人的行为；四是传统，即由约定俗成的习惯来决定人的行为。

　　第二，治水过程中人的行为类型。在治水过程中，需要调整的人的行为主要是指人的涉水行为。主要包括：一是与水资源和供用水有关的行为，包括水资源开发、利用、节约、保护、规划、配置、调度、管理以及供水、用水、排水、污水处理等；二是与河湖水域岸线有关的行为，包括河湖水域岸线的整治、保护、开发、利用等；三是与防洪抗旱有关的行为，包括洪涝干旱等的灾害预防、灾害应对、灾后恢复等；四是与水工程建设与管理有关的行为，包括投入与资金管理、工程建设管理、工程运行管理等；五是其他，如水利风景区建设与管理等。

　　第三，调整人的行为的内涵及其方式。所谓调整人的行为，是指通过法律、政策、道德等方式对特定主体施加影响，使其按照一定的方向和目标作出社会行为的过程。按照社会行为背后的决定因素，调整人的行为主要有四种方式：对行为背后的目的施加影响，对行为背后的价值施加影响，对行为背后的情绪施加影响，对行为背后的传统习惯施加影响等。需要注意的是，调整人的行为虽然有各种各样的方式方法和手段，但是，在现代法治社会中，国家可据以调整人的行为的手段主要有三种：一是法律规制，即通过制定或修订法律法规，明确规定什么是合法的行为，什么是违法的行为，并通过严格执法对人的行为进行调整；二是政策引导，即通过制定和执行特定的政策，对人的行为进行引导和调整；三是文化塑造，即通过塑造主流的精神文化和开展多种形式的宣传教育等方式，对良好的行为加以倡导，对不良的行为加以鞭笞。

　　（二）关于纠正人的错误行为

　　关于纠正人的错误行为，可以从以下三方面进行理解和把握：

　　第一，人的错误行为的内涵及其判定标准。顾名思义，人的错误行为是指不正确的行为。为了判断一个人的行为是否是错误的，客观上需要选定合适的参照系，也就是什么是正确的行为。在一个多元化的法治社会中，宗教、传统等因素已经不能作为判定一个人的行为是否正确或错误的普遍标准。而能作为一般性判断的参照系主要有两个，一个是自然规律，一个是法律规范。自然规律是万事万物运动的客观规律，是不以人的意志为转移的，因此可以作为判定人的行为是否错误的标准。法律规范是由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的、以权利义务为内容的社会规范，因此也可以作为判定人的行为是否错误的标准。

　　第二，人的错误行为种类。以自然规律和法律规范作为参照系，可以大体上将人的错误行为区分为两类：一类是不科学的行为，即不尊重自然规律、甚至是违背自然规律的行为，如超过水资源承载能力进行经济社会发展规划、在不适宜筑坝的地区兴修大坝等。古往今来无数的案例已经表明，如果人类不遵守自然规律，甚至想让人类意志凌驾于自然规律之上，最终都将被证明是错误的行为。一类是不合法的行为，即违反法律规定并对公共利益或者其他个人利益造成侵害的行为，如侵占河湖、非法取水、非法采砂等。基于法律规范由国家强制力保证实施等特征，如果一个人不遵守法律规范，甚至想凌驾于法律之上，必将受到法律的制裁，因此也属于错误行为。

　　第三，纠正人的错误行为的内涵。所谓纠正人的错误行为，是指在调整人的行为基础上，进一步对已经发生的错误行为进行纠正，并对可能发生的错误行为进行预防。在治水中纠正人的错误行为，主要包括以下两个方面：一是对于已经发生的错误行为进行纠正。例如，对于河道乱占、乱采、乱堆、乱建等错误行为，采取综合措施予以纠正，恢复江河湖泊应有的功能。二是对于今后可能发生的错误行为进行预防。例如，对于用水总量接近区域用水总量控制红线的地区，采取区域取水许可限批等措施，防止水资源超载现象发生。

　　三、切实推进新时代治水中调整人的行为和纠正人的错误行为的有效落实

　　（一）新时代治水中调整人的行为和纠正人的错误行为，首先要扭转错误观念，升级治水理念

　　新时代治水要从改变自然征服自然转向调整人的行为和纠正人的错误行为，就要改变对治水的传统理解和认识，不能再把治水单纯局限于“兴水利，除水害”，而要认识到治水除了涉及到改变自然征服自然的水利工程建设之外，还包括通过水利监管，调整人的行为和纠正人的错误行为。特别是在我国水利生产力已经得到极大提高、水旱灾害防御水平已经达到较安全水平的情况下，水利改革发展的重点应当落在调整人的行为和纠正人的错误行为上，要通过不断调整和改变与生产力不相适应的生产关系，促进生产关系和生产力在更高程度上相适应。为此，需要切实落实总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水方针，在水利改革发展中坚持节水优先，切实从增加供给转向更加重视需求管理，严格控制用水总量和提高用水效率；坚持空间均衡，以水定需，确定合理的经济社会发展结构和规模，确保人与自然的和谐；坚持系统治理，把山水林田湖草当成一个生命共同体来对待，形成治水合力；坚持两手发力，发挥市场配置资源的决定性作用和更好地发挥政府作用。

　　（二）新时代治水中调整人的行为和纠正人的错误行为，要切实扭转重建轻管做法，形成水利行业强监管格局

　　长期以来，水利行业一直存在重建轻管问题。如果说“建”体现出通过水利工程建设改变自然征服自然的话，那么“管”则体现出通过水利监管来调整人的行为和纠正人的错误行为。新时代治水要从改变自然征服自然转向调整人的行为和纠正人的错误行为，就要切实扭转长期以来的重建轻管做法。一方面，要切实把加强水利行业监管作为今后水利改革发展的总基调，全面强化江河湖泊、水资源、水利工程、水土保持、水利资金、行政事务工作等方面的监管，对于违反自然规律的行为和违反法律规定的行为实行“零容忍”，管出河湖健康，管出人水和谐，管出生态文明。另一方面，按照辩证法思想，在扭转重建轻管的同时，也不能走极端甚至否定水利建设的重要性。针对水利工程体系中的薄弱环节，特别是防洪、供水、生态修复、信息化等方面的短板，还要尽快补足短板，从而最终形成工程完备和监管有力“两手抓，两手都要硬”的良好局面。

　　（三）新时代治水中调整人的行为和纠正人的错误行为，要多措并举，形成“法律规制+政策引导+文化塑造”的良好局面

　　如果说改变自然征服自然反映的是人与自然的关系，主要靠兴修水利工程的话，那么调整人的行为和纠正人的错误行为反映的是人与人、人与社会之间的关系，则需要多措并举，综合运用法律、政策、文化等多种手段，形成“法律规制+政策引导+文化塑造”的良好局面。法律规制上，需要按照“已经制定的法律得到普遍遵守，而人们普遍遵守的又是良好的法律”的法治精神，推进水利法治建设，实现水利良治。为此，既要按照落实“十六字”治水方针和水利行业强监管的要求，不断健全和完善水法律法规，不断提高立法质量，形成水事良法；更要切实强化水行政执法，保障水事良法得到普遍遵守。政策引导上，需要综合运用产业、投入、税收、价格等政策，有效驱动和调整人的行为。例如，通过制定产业政策，对原有的产业结构加以调整，形成经济社会发展与水资源承载能力相协调的格局；通过水利投入政策，引导水利资金向中西部地区、贫困地区等聚集；通过水资源费改税和水价等政策，发挥市场作用，促进水资源的节约和保护等。文化塑造上，一方面要在传承原有“献身、负责、求实”的水利行业精神基础上，按照水利改革发展的新形势和新要求，从反映对党忠诚、清正廉洁、勇于担当、科学治水、求真务实、改革创新等方面，打造新时代水利行业新精神；另一方面要加强宣传教育，形成全社会爱水节水护水的良好氛围。

　　（四）新时代治水中调整人的行为和纠正人的错误行为，要不断完善体制机制，推进水治理体系和治理能力现代化

　　新时代治水中调整人的行为和纠正人的错误行为，需要建立健全与水利行业强监管相适应的体制机制，明确监管机构及其职责，完善监管机制，提高监管能力，不断推进水治理体系和治理能力的现代化。在这方面，考虑到基层水利管理能力薄弱是水利行业强监管的最大制约，因此在做好强监管这一“加法”时，就需要相应做好必要的“减法”，为基层水利部门合理减负。为此，需要切实落实深化“放管服”改革精神，一方面按照市场化、社会化思路，通过物业化管理等措施，切实把微观的水利工程建设和运行维护交给市场和社会来做，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥社会力量在水利事务中的作用；另一方面，则通过编制规划、制定标准、强化监督检查等手段，切实把政府职责重点放在强化监管上面，最终重新塑造好水利行业政府与市场、政府与社会以及上级政府与下级政府之间的良好格局。

　　（作者：陈茂山 陈金木 作者单位：水利部发展研究中心）