本文刊载于《中国科学院院刊》2025年第7期专刊“绿水青山就是金山银山”理念20周年回顾与前瞻——科学内涵、战略价值与案例实践——栏目“战略价值” 

樊杰1,2,3*  高鉴1,2

1 中国科学院地理科学与资源研究所  中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室 

2 中国科学院大学  资源与环境学院

3 中国科学院科技战略咨询研究院

“绿水青山就是金山银山”（以下简称“两山”）理念，指引中国走人与自然和谐共生的现代化道路，也成为主体功能区从规划提升为战略和基础性制度的总遵循。文章聚焦主体功能区的重点生态功能区，围绕实施主体功能区战略是践行“两山”理念的系统探索和创新实践，通过梳理主体功能区的形成背景、基本理念和主要规划策略，阐明主体功能区的初衷就是要守住“绿水青山”。通过总结主体功能区战略在实施阶段取得的重大实践成效，揭示其在修复和建设“绿水青山”中发挥的重要支撑作用。通过新时期主体功能区战略助推“绿水青山”向“金山银山”转变的实现路径的讨论，提出重点生态功能区应当依托生态资源比较优势发展生态经济、拓宽生态产品价值化实现模式、健全收益分配和反哺机制等政策建议。

工业文明在人类发展史上具有两重性。一方面，工业化和城市化加快了世界现代化的进程，使人类经济富裕水平达到了空前的高度。另一方面，追求经济效益最大化的工业文明特征，导致资源环境系统遭受了史无前例的损害。经济高速增长与自然受损加剧的复合作用，使当代人类福祉并未因经济富裕而达到历史的高值区。而且，区际不公平和代际不公平成为工业文明滋生的两大恶果，其动摇了人类可持续发展共同的自然基础，强占了其他欠发达国家实现现代化的资源环境，预支了下一代和未来人类发展的自然资本。建设人与自然和谐共生的现代化，就要用习近平生态文明思想重新审视我们生存和发展的“山山水水”，科学界定其财富价值和比较优势；就要用习近平生态文明思想指导我们的发展战略和规划政策，合理开发利用“山山水水”，造福人类。在这个过程中，要尊重自然、顺应自然，要保护自然、建设自然，使自然价值不断增值、自然财富持续积累，形成自然价值增加与经济财富积累过程的良性互动、持续发展。“绿水青山就是金山银山”（以下简称“两山”）理念为习近平生态文明思想注入了新的内涵，为实现中国式现代化这一复杂过程指明了前进方向。

党的十八大以来，实施主体功能区战略是践行“两山”理念的系统探索和创新实践，可分为3个阶段：

1. 主体功能区形成阶段，其初衷就是要守住“绿水青山”；

2. 实施主体功能区战略阶段，其战略重点就是要使水更绿山更青；

3. 新时期优化主体功能区战略阶段，其新使命就是要助推“绿水青山”向“金山银山”转变。

主体功能区着眼城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区等3个主体功能类型区域。本文将聚焦重点生态功能区，论述主体功能区战略践行“两山”理念的系统性探索与创新性实践。

1主体功能区的初衷：守住“绿水青山”

主体功能区形成的时代背景

改革开放以来，中国依托廉价的劳动力成本、低价的自然资源供给和低门槛的环境管制标准等比较优势，抓住发达国家特别是新兴发达国家产业结构调整的历史机遇，实现经济快速增长。作为一个巨型经济体，中国经过20多年平均10%以上的高速增长，经济实力显著提升，取得了举世瞩目的“中国经济增长奇迹”。

然而，进入21世纪之后，这种不惜以牺牲资源环境为代价的经济增长方式的弊端逐渐显露，发展不平衡、不充分、不可持续的问题日益突出，国土开发无序和区域发展失衡成为影响我国持续健康发展的主要问题。在生态空间持续萎缩，生态质量不断下降，生态系统脆弱区与人口经济集聚区互动关系日益恶化的过程中，一方面，在发达地区，沿用以环境污染、大量占用土地资源、大量消耗淡水资源换取经济增长的传统发展模式，资源和环境的消耗还在不断扩大，人居生态环境和投资生态环境持续恶化，转型提升步伐缓慢，整体发展效益不高，在全球系统内的竞争力难以明显提升。另一方面，在欠发达地区，以牺牲资源和环境为代价的盲目开发，获取的短期经济收益完全无法弥补后续环境修复应当付出的成本，对生态环境造成了不可逆破坏，不仅损害了当代人的生存利益及其对人居环境的需求，还使后代人的生存发展面临丧失自然基础的实质性威胁，阻碍整个中华民族的可持续发展。

主体功能区的基本理念

为夯实中华民族永续发展的生态环境根基、解决快速工业化和城市化过程中由国土空间开发无序造成的发展不可持续问题，科学研究与决策管理合力推出了以地域功能作为优化空间格局的基本对象、按照主体功能区规划引导国土可持续发展的思想，并在中央政府统一部署下付诸行动。在过去20多年主体功能区不断调整和优化的过程中，中国科学院人文地理学团队在樊杰研究员带领下发挥了重要的科技支撑作用。

主体功能区以守住“绿水青山”为宗旨，倡导尊重自然、顺应自然、按自然规律办事，将自然生态系统和资源环境系统视为影响区域发展格局的长效、重要因素，把国土空间功能的适宜性作为开发的基础和主要依据，根据资源环境承载力和国土空间开发适宜性，综合确定不同空间的开发方式和主体功能定位。

1. 重视“开发”与“保护”双维复合，强调该开发的地方有序开发，不该开发（尤其是需要保护）的地方应当实施严格保护，以“开发”类与“保护”类的双维复合构成优化开发、重点开发、限制开发（包含重点生态功能区）和禁止开发4类主体功能区，最终形成涵盖国家和省区两级的全国主体功能区划方案。

2. 结合自上而下的降尺度和自下而上的升尺度形成全国国土空间开发与保护的战略格局，其中包括“两屏三带”生态安全战略格局。

3. 提出并应用资源环境承载力和生态产品的理念，以人口、经济与资源环境相协调作为开发原则，强调必须根据“短板效应”原理确定资源环境可以承载的人口规模和经济规模，同时突出了生态产品的发展理念，将生态产品作为人类发展的基本需求，强调必须把保护自然界提供生态产品能力的过程看作价值创造过程，进而在理论层面端正了发展的价值观和认识论。

主体功能区的理论方法创新与规划策略

理论方法创新

主体功能区理论方法创新，充分体现了生态文明理念，也证明了“两山”理念的科学合理性。理论创新方面，建立了地域功能理论，其基本内涵包括：揭示了区域间经济、生态和社会3个效益的综合均衡是区域格局演变收敛的稳定态，将生态效益纳入区域格局演变的核心驱动力群和稳定态的构成要素；揭示了生态、生产和生活等三生空间结构随自然环境与经济社会发展水平的变化呈现规则的演变过程，阐释了生态空间在空间结构中的地位；提出了城市化、生态和农业等3类主体功能主导的区域高质量发展具有差异化的区域发展模式，但不同类型区之间的协调发展是国土空间格局变化的目标函数。方法创新层面，建构资源环境承载力与国土空间开发适宜性“双评价”方法。目前，这一方法已经普遍被应用在国土空间规划和各类空间布局的基础性论证中。

规划策略

1以资源环境要素为主体构建地域功能识别指标体系

主体功能区规划的基础是识别地域功能，把资源环境作为基础性和关键性因素，构建地域功能识别指标体系。指标体系一共包含10项指标，其中6项是资源环境类指标（图1）。这些指标突出自然环境在地域功能评价中的基础作用，构成后续资源环境承载力评估的基本指标范畴。以该指标体系为基础开展主体功能区划和规划，揭示中国生态功能的重要性和脆弱性，科学界定不适宜人类开展大规模高强度生产、生活活动的限制开发区和禁止开发区，制定最严格的生态环境管制措施，并以此为控制性指标，实现自上而下的开发强度管控、最小限制开发规模管控等，有效地体现了主体功能区基础约束性的性质，成为我国历史上全国尺度最具约束性的规划。这有力地促进各地区在经济社会发展中更加尊重自然规律，使环境保护和改善、生态系统建设和修复得到真正意义上的持续，最终实现可持续发展。

图1  全国主体功能区划地域功能识别

2以水安全为重点构筑“两屏三带”生态安全战略格局

主体功能区规划在战略层面发挥的最大作用是构筑中国“两屏三带”生态安全屏障。以青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障、南方丘陵山地带、北方防沙带、东北森林带和大江大河重要水系为骨架，勾勒中国绿色发展的整体生态轮廓，成为我国后续任何生态环境建设、重大规划和重大工程建设的重要依据，国家生态安全得到有效保障和显著提升。

3划定国家重点生态功能区

主体功能区规划的出发点是守住中国重要的生态功能区。2010年《全国主体功能区规划》首批划定水源涵养型、水土保持型、防风固沙型和生物多样性维护型4类25个地区作为国家重点生态功能区，空间范围涵盖436个县域单元，为不同类型生态功能区的生态保护和修复工作提供空间保障。随着我国不断优化生态功能区布局，国家重点生态功能区分别于2016年和2021年先后2次扩容，目前已有810个县域单元纳入国家重点生态功能区范围并且接受生态环境质量监测，覆盖全国陆域国土面积50.4%，坚实筑牢中华民族生态安全基础。以生态环境保护优先为目标要求，国家重点生态功能区与最严格的生态环境保护政策相结合，为我国重要区域的生态安全提供了强力保障。

2实施主体功能区战略：使得水更绿山更青

主体功能区在我国生态保护和建设中真正发挥应有的作用，从根本上得益于党的十八大确定的“加快实施主体功能区战略”。全国各地区应当严格遵循主体功能定位，控制开发强度、调整空间结构，构建科学合理的生态安全格局，给自然留下更多修复空间，为子孙后代构筑美好家园。

两个持续推进的重大举措：山水林田湖草生态保护修复试点工程与自然保护地体系

1山水林田湖草生态保护修复试点工程

主体功能区以资源环境承载力为基础性约束条件，修复和建设生态有助于增加资源环境承载力、提高国土空间生态财富，为国土空间开发和可持续利用提供更强有力的自然保障。“山水林田湖是一个生命共同体”是我国生态保护修复的重要遵循。针对存在重大生态问题、特别是由人类不正当开发活动导致生态破坏的地区，由财政部、原环境保护部和原国土资源部牵头组织，连续3年（2016—2018年）开展3批次共计25项山水林田湖草生态保护修复试点工程（以下简称“试点工程”）（表1），樊杰担任工程专家组组长。3年试点工程涉及24个省份、50余个市州约111×10⁴km²的国土面积。试点工程选址优先考虑“两屏三带”生态安全战略格局和国家重点生态功能区。目前25项试点工程已经基本完成，对于生态环境改善和生态系统保护发挥核心带动作用，对于筑牢我国生态安全屏障和发挥生态价值外溢效应具有重大意义，引起全球广泛关注。

表1　山水林田湖草生态保护修复试点工程

2以国家公园为主体的自然保护地体系建设

自然保护地是重点生态功能区的主要空间载体，也是生态文明建设和维护生物多样性的重点防线。我国长期以来推行以自然保护区为主体的自然保护地体系，虽然有助于保存自然遗产、改善生态环境质量和维护国家生态安全，但是存在空间重叠设置、多头管理政策杂乱、保护与发展矛盾突出等问题，实际保护成效欠佳。在主体功能区战略的指引下，理顺自然保护地体系同向重点生态功能区专项财政转移支付、实施山水林田湖草工程、建立资源环境承载力监测预警机制，都成为落实主体功能区战略的关键举措和重大政策。2019年，党中央明确“逐步形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统”，突出国家公园的保护价值和生态功能，以国家公园建设引领自然保护地体系全面深化改革。2021年，我国已正式设立三江源、东北虎豹、武夷山、大熊猫和海南热带雨林等第一批5个国家公园，以此为基础高质量保护具有国家代表性的自然生态系统，强有力维护生物多样性和生态稳定性，以实际行动践行“两山”理念。

一个机制的试点：资源环境承载力监测预警机制

体系化增强空间治理能力是实施主体功能区规划和战略的一个创新亮点。从主体功能区前期研究、到规划和战略制定、到后期动态监测评估和调整优化，做了系统性的机制探索。其中，运用资源环境承载力变化情况对区域可持续性变化进行监测预警，实现对主体功能区规划战略实施的评估与调整，取得了良好的效果。资源环境承载力监测预警机制可对资源环境承载能力变化情况进行监测及对超载状态进行预警。具体而言，以区域可持续发展理论为基础，把握人类主体和自然客体之间不断交互耦合下的“压力—状态—响应”过程，利用资源环境承载状态同可持续发展状态之间的良好耦合性，实施超载预警和可持续性预警，科学预警区域资源环境超载状态，合理诊断区域可持续发展状态，为制定差异化和可操作的限制性措施提供依据。2017年，中共中央、国务院明确提出“建立手段完备、数据共享、实时高效、管控有力、多方协同的资源环境承载能力监测预警长效机制”。樊杰作为资源环境承载力监测预警机制试点的技术牵头人，带领中国科学院和有关部委规划研究院科研人员，针对优化开发区、重点开发区和限制开发区开展资源环境承载力专项评价，划定“三类五级”资源环境承载力预警区域。

在红色超载预警区实施最严格的生态保护措施，促进生态系统自然修复，守住“绿水青山”。以监测预警结果特别是成因分析结果为依据，调整优化区域和产业政策，有效规范空间开发秩序，合理控制空间开发强度，保障区域发展不超越资源承载力上限、不突破环境质量底线、不影响经济社会向好趋势。

在生态文明体制改革中发挥基础性制度的作用

主体功能区规划和战略是立得住、可操作、有影响、留得下的规划、战略和制度，不仅突出了人与自然和谐的发展理念、国土空间可持续利用的目标导向、资源环境承载力的基础性约束性作用、生态产品在实现与经济社会价值相统一中的价值，更重要的是，这与习近平生态文明思想高度一致。特别是党的十八大提出“形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式”，把“空间格局”放在生态文明建设的突出位置，把“优化国土空间开发格局”作为生态文明建设的首要任务。2015年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，把国土空间开发保护制度作为生态文明制度体系建设的重要一环，而完善主体功能区制度又是建立国土空间开发保护制度的首要内容，对我国生态文明建设发挥关键作用。我国以主体功能区战略为抓手，持续推动“两山”理念深入人心，逐步扭转了以牺牲资源环境为代价的经济增长方式。新时代的中国，降碳、减污、扩绿、增长协同推进，全方位带动绿色转型和高质量发展，生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化。

1生态环境质量稳步改善

“十三五”以来，天更蓝了，我国空气质量发生历史性变化，成为空气质量改善最快的国家。全国地级及以上城市空气质量优良天数比例从83.1%上升至85.5%，PM2.5平均浓度从42μg/m³下降至30 μg/m³。水更绿了，我国水生态环境质量已经接近发达国家水平。全国地表水Ⅰ—Ⅲ类水质断面比例由67.8%上升至89.4%。山更青了，我国是全球森林资源增长最多最快的国家。全国森林覆盖率由21.63%提高到超过25%，森林蓄积量由151.37亿m³增加到超过200亿m³。

2生态保护修复提质增效

全方位、全地域、全过程、全要素推进生态保护修复，国土空间开发格局优化效果显著。率先在国际上提出并推行生态保护红线制度，陆海统筹划定全国生态保护红线。其中，陆域生态保护红线面积约304×10⁴km²，有效保护90%陆地生态系统类型和74%国家重点保护野生动植物种群。“十四五”以来，“山水工程”累计完成生态修复面积超过500×10⁴ha，强有力维护生态系统的稳定性和多样性。

3绿色低碳转型协同推进

我国加快构建新型能源供给保障体系，持续助力生态环境降碳减污。截至2024年底，全国可再生能源发电装机达到18.89×10⁸KW，稳居全球首位，约占我国发电总装机的56%。加快形成绿色生产方式和生活方式，不断增添生态环境的绿色底色和质量成色。绿色制造体系逐步形成，截至2024年底，国家层面累计创建绿色工厂6430家，绿色工厂产值占制造业总产值比例约20%。绿色生活理念深入人心，2024年中国电动汽车销售量达到1188.2×10⁴辆，占全球电动汽车销售市场比例超过64%。

3新时期主体功能区新使命：助推“绿水青山”向“金山银山”转变

我国在实施主体功能区战略的过程中，虽然每年都开展财政转移支付并且落实生态移民工程，但“生态功能区是我国人民生活水平最低和区域经济发展水平最为落后的主体功能类型区，我国相对贫困地区集中连片分布在重点生态功能区”的基本格局没有变化。以目标为导向，要想2035年显著缩小城乡区域发展和居民生活水平差距以基本实现现代化，要想2050年城乡区域发展和居民生活水平达到基本均衡以全面建成社会主义现代化强国，必须以主体功能区战略的生态功能区为抓手，坚持走区域协调发展的道路。基于此，新时代主体功能区战略应当主动转变理念，从重点以生态保护为主，逐步转为在进一步巩固生态保护成果的基础上，以高水平生态保护支撑高质量发展，在保护中谋求发展、在发展中实现更好的保护，最终实现高水平保护和高质量发展的良性互动。以上述理念为指引，新时期主体功能区战略应当主动承担崭新使命，要在重点生态功能区内部探索“绿水青山”转化为“金山银山”的实现路径，通过提高生态环境的“含绿量”增加发展的“含金量”，把业已形成的生态优势逐步转化为生态财富，实现生态效益与经济效益的有机统一。

基于生态资源比较优势发展生态经济

新时期，在国家发展“一盘棋”的思路下，重新审视重点生态功能区具有的生态资源比较优势，选择适配的生态经济产业发展路径，实现“绿水青山”向“金山银山”顺畅转化。

1基于绿色有机农畜产品优势发展生态农业

着眼于大食物观，重点生态功能区可以依托自身高品质的生态环境条件发展绿色生态农业，生产粮食、牛羊肉、食用菌、果蔬等多元化绿色有机农畜产品，建立高品质农畜产品认证体系，强化自有品牌的推广力度，提高产品市场竞争力，以高品质换取高价格、赢得高收益。

2基于原真性自然文化景观优势发展生态旅游业

重点生态功能区可以依托自身具有原真性和美学价值的自然景观和与之契合的地域文化传统，适时适度发展生态旅游业，推广以绿色为本底的人与自然和谐共生的休闲旅游方式，以多样化、大尺度、深层次的生态旅游项目实现生态旅游资源的经济价值。

3基于可再生能源优势发展清洁能源产业

在“双碳”战略大背景下，顺应能源结构绿色化转型浪潮，重点生态功能区可以依托自身富集的风力、水力和光照等可再生能源，发展“风电+水电+光伏+储能”一体化清洁能源产业，实现多能互补与高效利用，将清洁能源优势加速转化为绿色产业发展优势。

4基于生物多样性优势发展生物医药产业

重点生态功能区可以依托自身多样化的功能性生物资源优势，发展大健康、大医药和现代生物产业，生产绿色有机食品、保健品和特效化妆品等产品，引导生物资源开发利用和初加工型产业的布局重心逐步西移，打造区域经济发展的新增长点。

基于生态服务功能实现生态产品价值化

随着2019年中国人均GDP突破1万美元，中国经济由高速增长阶段迈向高质量发展阶段。人民群众的消费需求总体上已经从“有没有”转向“好不好”，人民群众不仅注重追求更高的生活品质，对于优越的生态环境、绿色有机农畜产品和休闲旅游也提出了更高的要求。

要满足人民群众的高品质生活需求，必须建立健全必要的生态价值实现机制，将蕴含在生态产品之中的生态系统服务功能价值化，将潜在的生态系统服务价值转化为现实的经济价值，提高重点生态功能区的经济效益，有机结合生态效益和经济效益，为“绿水青山”向“金山银山”转变提供重要物质载体。

基于此，一方面，重点生态功能区应当主动参与生态服务功能市场交易，积极探索碳排放市场交易机制，通过碳汇出售的方式让自身优质生态产品“可交易”，进而实现经济价值。另一方面，重点生态功能区需要灵活运用纵向和横向相结合的生态补偿机制，依托自身拥有的洁净水源、清洁空气、适宜气候等自然本底条件，完善国家财政和省级财政纵向转移支付资金分配机制，建立生态服务功能供给地和受益地之间的横向生态保护补偿机制，确保提供良好生态产品和优质生态服务的地区获得应有的收益和补偿，不断拓展生态产品价值化的实现模式。

基于生态效益健全收益分配和反哺机制

公平合理的收益分配和反哺机制是保障“绿水青山”向“金山银山”顺畅转化的关键。重点生态功能区在做好生态保护工作的基础上，应当依托自身生态资源比较优势创造生态效益，推动生态效益向经济收益高效转化，健全收益分配和反哺机制（图4）。具体有3个方面。

图4  重点生态功能区收益分配和反哺机制

1建立生态保护和经济收益匹配机制

重点生态功能区需要破除过度强调生态保护而给自身经济发展带来的制度障碍，树立“谁为生态保护作出更多贡献，谁就应当获取更多收益”的发展理念，通过经济收益在不同主体功能类型区域之间的再分配过程，确保获得基本均衡的经济收益。

2探索多主体经济收益分配的合理比例

统筹考虑国家、地方政府、地方企业、集体和个人，以“谁投资谁收益、谁拥有谁收益、谁经营谁收益”为基本原则，建立多主体利益共享的分配机制，推动“一方水土养一方人”向“一方水土富一方人”转变。万不可将经济收益简单拿走一了了之，更不能让地方企业和当地百姓“抱着金碗要饭吃”。

3形成长远、可持续的经济收益反哺机制

实现“生态保护越好、生态效益越高、多主体积累的经济收益越多、经济收益反哺生态保护的资金越充裕、生态保护成效更好”良性循环，不断夯实中华民族永续发展的生态环境根基。

作者简介

樊  杰   全国政协常委、中国科学院地理科学与资源研究所学术委员会副主任、中国科学院科技战略咨询研究院学术委员会主任，研究员。《中国科学院院刊》编委。主要从事人文与经济地理学、地域功能理论与主体功能区划方法、区域可持续发展等研究。

文章来源

樊杰, 高鉴. 践行“绿水青山就是金山银山”理念的主体功能区探索与实践. 中国科学院院刊, 2025, 40(7): 1200-1212. 

DOI: 10.3724/j.issn.1000-3045.20250509002.