【摘要】：本文面向2035年美丽中国基本实现的目标要求，从治理进程、发展阶段、工作领域等角度总结梳理了我国生态环境保护面临的形势变化，在此基础上提出了生态环境保护需要更加注重源头防控、精准管控、规范引领、市场引导、科技赋能、开放共赢等工作思路。此外，从推进美丽中国先行区建设、加快发展方式绿色低碳转型、深入推进污染防治攻坚、谋划实施生态环境领域重大工程、优化创新激励政策等方面分析了生态环境保护重点方向，为当前及今后一段时期推进生态环境保护工作提供借鉴和参考。

【关键词】美丽中国建设；美丽中国先行区；绿色低碳转型；重大工程

党的二十大报告对全面建成社会主义现代化强国作出了两步走的战略安排：“从二〇二〇年到二〇三五年基本实现社会主义现代化；从二〇三五年到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”^[1]。2023年12月，《 中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》印发实施，对全面推进美丽中国建设作出了系统部署，提出“‘十四五’深入攻坚，实现生态环境持续改善；‘十五五’巩固拓展，实现生态环境全面改善；‘十六五’整体提升，实现生态环境根本好转”的目标考虑和战略安排，为当前及今后一段时期推进生态环境保护工作提供了重要方向指引。对标全面推进美丽中国建设目标任务要求，谋划明确当前及今后一段时期生态环境保护思路和方向，对顺利实现2035年美丽中国建设目标至关重要、意义重大。

我国生态环境保护面临的形势判断

当前，我国正处于从中等收入国家向高收入国家迈进的关键阶段，经济社会发展也进入加快绿色低碳转型的阶段，美丽中国建设进入承上启下、拓面提质、积厚成势的关键时期。与以往相比，生态环境保护面临几个“新”，主要体现在以下几方面。

从治理进程看，生态环境保护进入全面推进美丽中国建设的新阶段

生态环境保护与治理是一个长期的过程。从“十一五”时期“生态环境恶化趋势得到基本遏制，重点地区和城市的环境质量有所改善”，到“十二五”时期“生态环境恶化趋势得到扭转”，再到“十三五”时期通过打好污染防治攻坚战，实现“生态环境总体改善”，经过3个五年的努力，我国生态环境实现了从“恶化”到“改善”的历史性、转折性、全局性转变^[2]。“十四五”时期，我国生态文明建设进入以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期，通过深入打好污染防治攻坚战，生态环境持续改善。2023年，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，今后5年是美丽中国建设的重要时期，系统部署了全面建设美丽中国的重大任务和战略举措。这是我们党在新时代新征程全面推进美丽中国建设的行动纲领和科学指南，开启了全面推进美丽中国建设新篇章。当前及今后一段时期，生态环境保护工作重心要向全面落实美丽中国建设部署转移，支撑生态环境保护工作的方式方法和治理手段也要发生相应变化。

从发展阶段看，生态环境保护迎来结构减排与政策发力的新机遇

近年来，新质生产力加快培育、蓬勃兴起，逐步完善的市场机制正在倒逼产业结构、能源结构和交通运输结构实现优化调整，随着传统高耗能行业将陆续达峰并进入下降通道，尤其是随着污染物和碳排放量较大的钢铁等行业进入“减量提质”发展的新阶段，结构减排将迎来新机遇。特别是实现碳达峰，将扭转社会经济发展带来化石能源等资源消耗和污染物排放刚性增长趋势，为全面改善生态环境提供难得的历史机遇。2024年以来，国家出台实施一系列“两重”“两新”政策并加力扩围，有效释放市场潜在需求，推动经济向上结构向优，为行业企业绿色低碳转型提供了强有力支持，所产生的生态环境效益逐步显现。

从工作领域看，生态环境保护面临领域拓宽与范围拓展的新需要

在国际方面，在新一轮产业技术革命和能源革命浪潮推动下，以人工智能、生物技术、新能源等为代表的新技术加速迭代，全球产业链面临绿色重构，环境和气候议题政治化趋势增强，绿色低碳产业、技术优势及气候治理规则主导权将成为大国竞争的战略高地^[3]。在国内方面，全面推进美丽中国建设意味着生态环境保护工作要在“十四五”时期基础上，由传统的以污染治理、生态保护为主，拓展至绿色低碳发展、应对气候变化、生态安全等领域，特别是生态环境治理体系要满足全面推进美丽中国建设的需求。这就需要不断塑造发展的新动能、新优势，持续增强发展的潜力和后劲。同时，也要强化部门协同、区域协同，进一步打好政策、法治、市场、科技、标准“组合拳”，整体提升生态环境治理水平。

美丽中国建设背景下生态环境保护工作思路

当前，我国生态环境保护与全面推进美丽中国建设目标任务要求相比还有较大差距，生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力依然较大，必须坚持走生态优先、绿色发展之路，统筹好高质量发展和高水平保护^[4]，充分发挥生态环境引领、优化和保障作用，加快推动经济社会发展全面绿色转型，不断厚植高质量发展的绿色底色。

需要更加注重源头防控

要牢固树立和践行绿水青山就是金山银山理念，深化生态环境源头预防体系改革，深入实施生态环境分区管控、差异化管控，拓展分区管控应用深度、广度，从源头上为优化生产力布局、产业结构调整提供绿色标尺。发挥好降碳行动对生态环境改善的源头牵引作用，全面开展多领域、多层次减污降碳协同创新，加快推动高耗能、高排放等重点行业绿色低碳转型，从源头治理生态环境问题。

需要更加注重精准管控

要深刻把握环境污染物和碳排放高度同根同源的特征，把精准治污的要求贯穿生态环境保护工作的全过程和各方面，精准识别生态环境问题的类型及成因，找准主要矛盾和矛盾的主要方面，做到问题、时间、区位、对象、措施“五个精准”，“靶向治疗”、精准施策。

需要更加注重规范引领

要把绿色、低碳、循环、智慧作为检验高质量发展水平的重要标准，通过推动标准体系的优化升级，持续更新环境、能效、水效、碳排放等约束性标准，进一步规范和管控各类污染物及温室气体排放行为，助推行业技术进步和新旧动能转换，引领经济社会发展绿色转型。

需要更加注重市场引导

要优化资源环境要素市场化配置，加快构建环境信用监管体系，统筹实施生态产品价值实现、生态保护补偿、生态环境损害赔偿等制度，推动财税、金融、投资、价格、产业、科技等激励政策在生态环境领域应用，提升市场活跃度，更好发挥其引领企业低碳转型和行业低成本减排的作用，充分激发保护生态环境的内生动力。

需要更加注重科技赋能

要以重大科技需求为牵引，以科技创新重大行动为抓手，以战略科技力量为支撑，坚持向科技要减排、要管理、要质效，打造开放包容的生态环境领域科技创新环境，加强基础研究和关键核心技术攻关，推动构建市场导向的绿色技术创新体系，助力新质生产力发展，为全面推进美丽中国建设提供基础性、前瞻性、战略性支撑^[5]。

需要更加注重开放共赢

要坚定不移走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，坚持人类命运共同体理念，共谋全球生态文明建设，共建清洁美丽世界。主动承担同国情、发展阶段和能力相适应的环境治理义务，努力推动构建公平合理、合作共赢的全球环境治理体系，为全球生态治理提供中国智慧和中国方案^[6]。

美丽中国建设背景下生态环境保护重点方向

聚焦美丽中国建设战略，进一步统筹产业结构调整、污染治理、生态保护和应对气候变化，推进生态环境全面改善，加快经济社会全面绿色低碳转型，通过实施一批重大工程、谋划一批创新举措，推动美丽中国建设全面纵深发展。

以美丽中国先行区为着力点，全面推进美丽中国建设

坚持全国“一盘棋”，按照各美其美原则，在区域、省域、城市、县域各层级开展美丽中国先行区建设，形成以点带面、积极行动建设美丽中国的良好局面^[7]，到 2027年年底前重点支持5个左右省份、50个左右城市、100个左右县（市、区）开展先行区建设。在国家层面，要深入落实区域协调发展战略和区域重大战略，突出京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大区域，协同推进长江、黄河流域高水平保护，聚焦解决跨省域共性问题，加强区域绿色发展协作，深化生态环境共保联治，形成各具特色的美丽中国建设布局。在省域层面，要强化主体作用，一体部署本地区美丽城市、美丽乡村等“美丽系列”建设工作，立足各自优势和特色探索实践，在推动绿色低碳发展、促进生态环境根本好转、加强生态保护修复、筑牢生态安全底线、深化生态文明体制改革5方面走在前、作表率。例如，重庆市可聚焦一江碧水东流、三峡库区危岩治理、全域“无废城市”建设、全域绿色金融改革创新、长江十年禁渔等标志性成果，奋力推进美丽重庆建设。在城乡层面，要聚焦城乡生态环境保护重点领域和突出问题，探索城市、整县（市、区）推进美丽中国建设实践的新机制、新模式，引导全社会积极行动^[8]。

以生态环境高水平保护推动高质量发展，加快发展方式绿色低碳转型

发展方式绿色低碳转型是一项系统工程，需要统筹兼顾、整体推进。一方面，构建实施生态环境领域促进新质生产力的“1＋N”政策体系，破除制约高水平保护推动高质量发展的机制障碍和政策堵点，推动新质生产力加快发展。另一方面，着力从产业结构、能源结构、交通运输结构优化升级上要环境增量，引导重点地区钢铁、焦化、电解铝等产业有序调整优化，高质量推进钢铁、水泥、焦化行业超低排放改造，坚决遏制高耗能、高排放、低水平项目盲目上马，加快化石能源清洁高效利用，推动载货汽车、船舶、小客车等移动源清洁化发展。另外，还需要积极推进资源节约和固体废物综合利用，大力发展绿色消费，推动形成绿色生产方式和生活方式。

保持战略定力，以更高标准打好蓝天、碧水、净土保卫战

良好生态环境是美丽中国建设最显著的标志和最本质的要求，要坚持精准治污、科学治污、依法治污方针，巩固拓展污染防治攻坚成效。第一，要以京津冀及周边、长三角、汾渭平原等重点区域为主战场，加大重点区域大气污染防治协作力度， 强化PM_2.5和臭氧协同控制，大力推进多污染物协同减排和区域协同治理。同时，着力解决扬尘、油烟、恶臭、噪声等群众“家门口”的突出生态环境问题。第二，持续深化各美其美的美丽河湖、美丽海湾建设，持续开展优秀案例征集。强化“三水”统筹，更加注重水生态保护，强化水生态监测评估能力建设，保障河湖生态用水。加快补齐城镇污水收集和处理设施短板，有效解决汛期水污染问题。加强陆海统筹污染防治，协同治理陆源污染、精准防治海上污染，高标准推进重点海域综合治理攻坚，推动构建从山顶到海洋、上下游贯通一体的保护治理大格局。第三，坚持预防为主、源头管控、绿色修复，持续开展土壤和地下水污染调查评估，强化源头系统防控，聚焦高风险地块提升绿色低碳修复和风险管控水平。第四，按照“减存量、控增量、防风险”的思路，系统推进固体废物综合治理。推进磷石膏堆场（库）综合治理与规模化利用路径。规范废弃风电设备、光伏设备及动力电池污染防治。加大危险废物环境违法犯罪打击力度。持续推进新污染物治理行动，建立新污染物协同治理和环境风险管控体系。

谋划实施一批重大工程，带动重点任务举措落地实施

生态环境重大工程项目是推进生态环境重点任务落地的重要支撑和载体，生态环境的不断改善将建立在生态环境重大工程项目组织实施的全过程中。根据新时期生态环境重大工程项目面临的新形势、新要求，现阶段生态环境重大工程应以改善生态环境质量为核心^[9]，衔接国家关于“两重”“两新”工作部署要求，围绕减污降碳协同、环境品质提升、生态保护修复和现代化生态环境基础设施建设等美丽中国建设重点领域，补短板、强弱项，加大重大项目储备，建设生态环境领域项目库。第一，着眼于产业结构、空间布局等源头防控，聚焦主要领域、重点行业和关键环节的污染物、碳排放协同减排，重点实施能源结构低碳化、移动源清洁化、重点行业绿色化、工业园区循环化转型等重大工程。第二，紧紧围绕生态环境全面改善目标，以不同环境介质多污染物协同防控为主要特征，聚焦流域性、区域性生态环境问题，实施重点领域污染减排、重要河湖海湾综合治理、土壤污染源头防控、危险废物环境风险防控、新污染物治理等重大工程。第三，以实现生态系统多样性、稳定性、持续性明显提升为主要目标，实施一批生物多样性保护、重点地区防沙治沙、水土流失综合防治等重大工程。第四，推进一批包括传统基础设施在内的提质增效和以数字化、智能化为主要特征的新型环境基础设施创新应用，重点支持城乡和园区环境设施、生态环境智慧感知和监测执法应急、核与辐射安全监管等现代化生态环境基础设施建设重大工程^[10]。同时，不断拓宽重大工程投融资渠道，拓宽生态环境导向的开发（EOD）项目融资渠道，探索区域性环保建设项目的金融支持模式，健全美丽中国建设重点项目推介机制，强化金融支持的可持续性，努力实现环境效益和经济效益双赢。

优化创新激励政策，充分激发市场活力

要进一步创新工作方式，从过去的“硬约束”转变为激励引导，充分发挥环境经济政策正向激励和牵引支撑作用。第一，融合现有政策。综合运用环境信息披露、环境信用评价、绿色金融、税费激励等政策手段，不断加强政策产品创新与服务升级，充分发挥市场调节作用，强化激励的精度与力度，提升市场主体参与美丽中国建设的积极性与主动性。第二，做好增量政策。推动健全包括碳排放权、用能权、用水权、排污权等在内的资源环境要素市场化配置体系，分阶段有序扩大碳市场行业覆盖范围，积极探索包括“碳普惠”在内的灵活多样的激励方式，引导公众参与美丽中国建设。第三，创新价格政策。综合考虑企业能耗、环保绩效水平，完善高耗能行业阶梯电价制度。落实污水处理收费政策，构建覆盖污水处理和污泥处置成本并合理盈利的收费机制。

作者

王金南：生态环境部环境规划院名誉院长、中国环境科学学会理事长、中国工程院院士

秦昌波：生态环境部环境规划院战略规划研究所所长、美丽中国研究中心执行主任、研究员

张信：生态环境部环境规划院美丽中国研究中心助理研究员

熊善高：生态环境部环境规划院美丽中国研究中心副主任、正高级工程师

万军：生态环境部环境规划院副院长、美丽中国研究中心主任、研究员

本文刊载于《环境保护》2025年第8期

参考文献

[1]习近平. 高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[EB/OL]. (2022-10-25).  http://www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm.

[2]王金南, 秦昌波, 万军, 等. 国家生态环境保护规划发展历程及展望[J]. 中国环境管理, 2021, 13(5): 21-28.

[3]国家发展改革委. 加快构建绿色低碳循环发展经济体系 促进经济社会发展全面绿色转型 [EB/OL].  (2024-11-07). 

https://baijiahao.baidu.com/s?id=1815073983272958442&wfr=spider&for=pc.

[4]国新办举行“ 推动高质量发展” 系列主题新闻发布会[EB/OL].  (2024-09-25).  http://www.scio.gov.cn/live/2024/34839/tw/index_m.html.

[5]生态环境部, 国家发展改革委, 教育部, 等. 关于加强生态环境领域科技创新 推动美丽中国建设的实施意见 [EB/OL].  (2025-02-14).  https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/202502/t20250220_1102555.html.

[6]王颖. 为完善全球生态治理提供中国方案 [EB/OL].  (2025-04-24).  https://baijiahao.baidu.com/s?id=1830234495073199572&wfr=spider&for=pc.

[7]王金南. 瞭望·政策解码｜分级分类建设美丽中国先行区 [EB/OL].  (2025-02-25).  https://baijiahao.baidu.com/s?id=1824998331147324700&wfr=spider&for=pc.

[8]国务院办公厅. 关于建设美丽中国先行区的实施意见 [EB/OL].  (2025-01-12).  https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202501/content_6998720.htm.

[9]孙宁, 丁贞玉, 徐怒潮, 等. 推动“十五五”生态环境重大工程管理体系改革完善的对策建议 [EB/OL].  (2024-10-08).  https://res.cenews.com.cn/hjw/news.html?aid=1167355.

[10]孙宁, 芦红, 张宗文. 重大工程是建设美丽中国先行区的载体，一文讲清谋划方向和实施路径 [EB/OL].  (2025-04-07).  https://www.cenews.com.cn/news.html?aid=1210602.