摘 要

2014年3月14日，习近平总书记提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，其中“空间均衡”强调坚持人口经济与资源环境相均衡的原则。1935年地理学家胡焕庸提出划分的中国人口密度对比线，揭示了人地关系中涉及自然、经济、人文等因素的紧密内在关联。“胡焕庸线”不仅是中国的人口地理分界线，也是生态环境线。文章通过总结分析“胡焕庸线”反映的我国区域发展不平衡不充分的问题，探究蕴含其中的人水城和谐发展之道，提出以“空间均衡”治水思路优化“胡焕庸线”的有关举措，以水利高质量发展助推中国式现代化。

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Ⅰ

引言

2014年3月14日，习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上发表重要讲话，提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，为新时代治水指明了前进方向、提供了根本遵循。其中，“空间均衡”根本上是要把水资源承载能力作为的人口规模和经济发展的重要考量，坚持人口经济与资源环境相均衡的原则来谋划发展，在解决水利发展不平衡不充分问题的实践中彰显了治水智慧。“胡焕庸线”是我国一条重要的人口地理分界线，反映了我国人口、经济等分布不均的基本国情。我国幅员辽阔、人口基数大，东西部地区包括水资源在内的自然资源禀赋存在着巨大差异，极大制约着高质量发展和人民生活水平。深入分析“胡焕庸线”反映出的我国区域发展规律，深刻理解蕴含其中的人水城和谐发展之道，以“空间均衡”治水思路优化“胡焕庸线”，才能更加做好治水兴水这篇大文章，推动统筹区域协调发展，促进全局稳定平衡，为实现强国建设、民族复兴提供水利支撑。

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Ⅱ

“胡焕庸线”反映的我国区域发展规律仍在发挥作用

1935年，著名地理学家胡焕庸将2万多个代表人口规模的点标绘在地图上，再通过计算等值连线，形成了我国第一张地理状况与人口密度的信息图谱，进而提出了一条重要的人口地理分界线—“胡焕庸线”。这条线北起黑龙江瑷珲（今黑河市），经河北张家口、陕西榆林、甘肃兰州、四川成都等地，至西南部的云南腾冲，大约呈45°倾斜，与我国 400mm等降水量分界线较为贴近，深刻反映了可利用水资源等资源禀赋对地理环境、人口规模、城市发展带来的长远影响(见图1)。

1.1 自然生态

“胡焕庸线”以东绝大部分属于亚热带和温带季风气候，降水充沛，地形多为平原、丘陵、喀斯特和丹霞地貌。结合我国河流水系分布图可以看出，线以东地区水系发达、河网密布，长久以来在流水沉积作用下，容易形成较为肥沃的土壤，孕育了以农业生产为主的经济发展体系，是农耕文明的发祥地。相反，线以西地区大部分属于温带大陆性气候和高山高原气候，降水稀少，地形多为高山、雪域和草原，以畜牧业生产为主，自古以来都是游牧民族的天下。

1.2 人口分布

根据1935年胡焕庸先生发表的《中国人口之分布》，“胡焕庸线”以东的国土面积约占全国的36%，而人口却占全国的96%；线以西的国土面积占全国的64%，而人口仅占全国的4%，线东西两侧人口数量比达到了24：1。中华人民共和国成立以来，国家先后实施了支援大西北、“大小”三线建设、西部大开发等重大战略，带来了数次生产力布局西迁及较大规模的人口迁徙，但“胡焕庸线”东西两侧的人口比例并没有发生特别明显的变化。如1990年，线东侧人口占比为94.13%，线西侧人口占比为5.87%，线东西两侧人口数量比值为20.89：1；2010年，线东侧人口占比为93.68%，线西侧人口占比为6.32%，线东西两侧人口数量比值为19.33：1。从最近一次的全国人口普查和全国国土调查公布的结果数据来看，截至2019年底，线东西两侧人口数量的比值略有下降，但基本还是保持在20：1左右。值得注意的是，时至今日，中国人口数量已经从当时的4亿多增长到14亿多，但“胡焕庸线”东西两侧的经济活动（GDP）和人口比例却没有因为人口总体规模的巨大变化和国家政策导向而发生太大的变化。

1.3 水资源总量和开发利用率

根据水利部发布的2023年《中国水资源公报》，就水资源总量来看，“胡焕庸线”东侧各省份要明显优于线西侧。线以西地区，尤其是西北部，水资源极为匮乏，如宁夏、甘肃等，是我国最为严重的自然缺水地区。过去，由于我国水利基础设施薄弱，各流域水资源开发利用率普遍较低。随着工业化发展和城市化建设，以线东侧的珠三角、京津冀等城市群，水资源利用效率大幅提升，而线西侧的宁夏沿黄等城市群，经济发展速度较慢，导致水资源开发利用率增长速度也相对缓慢。线西侧的西藏自治区，虽然水资源总量达4400亿平方米以上，占全国水资源总量的近五分之一，但很大部分水资源是以冰川和积雪的形式保存下来，且受地质条件限制，开发利用难度较大。

1.4 城镇化水平

根据历年国家统计局和各省统计局公布的数据，“胡焕庸线”东侧各省区市绝大多数在经济发展速度和城镇化水平高于全国平均水平，而线西侧各省区市绝大多数在经济发展速度和城镇化水平上低于全国平均水平，包括京津冀城市群、长江中游城市群、关中平原城市群等7个推动国家重大区域战略融合发展区域，以及深圳、杭州、南京、武汉等全国经济排名前50的城市全部位于线东侧。与广阔的幅员相比，线西侧各省市区的经济发展水平和城镇化水平仍比较落后，一些地方甚至需要依靠中央财政转移支付来填补缺口（见图2）。

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Ⅲ

“胡焕庸线”蕴含的人水城和谐发展之道

“胡焕庸线”反映出中国经济社会发展不平衡不充分，以及自然资源与人口数量、经济发展不均衡的基本国情，也揭示了人与自然、人与水的相互依存、相互制约关系，相当程度上与新时代治水兴水用水之道和必须遵循的原则相契合。

2.1 必须尊重自然、顺应自然、保护自然

尊重自然、顺应自然、保护自然，是生态文明建设的一条基本原则。200多年前西方工业革命，带来了机械、化工、能源等行业的迅猛发展，但也给自然带来巨大灾害。例如，由于工业污水不加处理直接排放到河中，使得本来清澈宜人的伦敦泰晤士河变成了奇臭无比的“毒水河”，1878年英国游船“爱丽丝公子”号在河上遇险沉没，导致多数人死亡的主要原因就是喝了受污染的河水。到19世纪，英国政府颁布多项法律，开始下大力治理环境问题。历史教训反复启示我们，以破坏生态环境为代价来换取经济发展，到头来必然遭到大自然的“惩罚”和“报复”；不要试图去改变自然规律，而是要树牢人与自然生命共同体意识，始终站在人与自然和谐共生的高度谋划发展，顺应自然的客观规律，按自然规律办事。

2.2 经济社会发展必须以水资源承载能力为约束

我国有文字记录的三千多年历史，相当程度上体现了水资源格局决定着经济社会发展格局。曾经依水而建、因水而兴的敦煌、楼兰、尼雅等古城，因为几千年来的气候干旱化及河流改道，水资源越来越少直至枯竭，最终失去了往日的繁华，消失在历史长河之中。所以，要把水资源本底条件作为刚性约束落实到经济社会发展的各个方面、各个环节，在需求和供给两侧双向发力，合理规划人口、城市和产业发展，严守水资源开发利用上限，走出一条绿色、可持续的高质量发展之路。

2.3 必须加强水资源集约节约利用

“资源有限理论”揭示了科学技术的进步不能完全解决资源有限性问题，不可再生性资源的供给一旦消失，就没有“替代品”。我国是水资源短缺国家，经济社会发展对水的需求缺口很大，特别是对于水资源匮乏地区，节水是解决资源短缺问题的必由之路。西北地区曾经就由于不合理使用水资源而加剧荒漠化。所以，习近平总书记把“节水优先”置于治水思路的首位提出，强调节水的重大意义。但是南北方，特别是“胡焕庸线”东西两侧，水资源禀赋条件差异很大，不同地区在节水问题上要承担共同但有区别的责任。对于丰水地区，节水重在减少排水排污，提高水资源利用效率；而对于缺水地区，节水则应侧重于减少用水和耗水。因此，要因地施策，结合区域经济建设和社会发展重点，实行不同的节水政策。

2.4 必须处理好尊重客观规律与发挥主观能动性的关系

尊重客观规律是正确发挥主观能动性的前提，同时，只有充分发挥主观能动性，才能更好认识和利用客观规律，二者是辩证统一的关系。实际上，推动山水人城和谐相融的过程就是人在认知自然规律的基础上能动改造自然的过程，要按照“确有需要、生态安全、可以持续”的原则，科学论证实施重大引调水工程，加快国家大水网建设，提升水资源优化配置能力，增强防范化解水安全风险的能力和水平。要充分结合一城一地的基本水情，根据水资源供需形势对水资源进行宏观调控，统筹加强需求和供给管理，努力实现提高人民生活品质这一奋斗目标。

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Ⅳ

以“空间均衡”思路优化“胡焕庸线”

党的十八大以来，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾成为我国社会的主要矛盾。面对日趋复杂的国际国内形势，破解“胡焕庸线”所凸显的区域发展不平衡、不充分难题，做好新时代的水利工作十分迫切，也至关重要。要在遵循生态环境保护、经济规律实施的基础上，立足国情水情，以“空间均衡”治水思路破题，调动发挥人的主观能动性，更加科学有效配置水资源，促进区域协调发展。

3.1 重视发挥水资源自然资本效益

2024年4月23日，习近平总书记主持召开新时代推动西部大开发座谈会指出，进一步形成大保护、大开放、高质量发展新格局，提升区域整体实力和可持续发展能力。“胡焕庸线”西侧地区受自然条件约束，民营企业、劳动工厂、农业生产等社会资本构成比例很不协调。进一步推动西部大开发形成新格局，需要充分认识水资源、水生态和水环境的价值意义，统筹兼顾自然保护和经济发展，发挥自然资本的多重效益。一方面严格水资源紧张地区用水总量控制和定额管理，统筹配置生活、生产、生态用水，在预留足生态基本用水的前提下，科学合理配置“三生”用水。另一方面要协调水资源价格与价值的匹配关系，全面实施水资源费改税，持续推进农业水价改革，积极探索水权交易，在生态系统服务功能和价值的基础上，实现自然资本和社会资本“双增值”。

3.2 因地制宜强化水资源管理

综合考虑局部与全局、当前与长远，针对“胡焕庸线”东西两侧不同地区特点和流域特性，从区域发展和水资源开发利用两个层面，制定差异化的水资源总量控制配置方案。在区域发展层面，应以水资源为重点进行发展指标的确定和平衡，把水资源安全供给与可持续利用作为区域发展规划和生产力布局的基本前提。在水资源开发利用层面，要结合供水条件，发展生态林、经济林或灌溉草场，对已确定为保护范围的生态地脆弱地区，实施生态抢救工程。对水资源涵养区，以水资源的就地利用为主，减少开发、发展绿化，提高水土保持能力。同时，加强动态评估与监督考核，建立负面清单管理及水资源承载能力监测预警机制和多部门协同水量水质监管督察机制，将水资源利用纳入效能目标管理考核，发挥考核激励约束作用，促推水资源优化配置。

3.3 加快国家水网建设

水网建设是优化水资源配置的战略性工程，是破解局部地区水资源短缺问题的根本之策，也能够为社会经济发展、能源资源开发提供水源保障。面对我国西部地区水资源严重短缺的现实条件，要牢固树立“一盘棋”思想，立足流域整体和水资源空间均衡，结合我国江河湖泊水系特点和水利基础设施布局，重点从“纲、目、结”三要素出发，加快构建国家水网主骨架和大动脉，支撑区域经济社会协调发展。提速南水北调西线等重大调水工程的研究、规划和建设步伐，助力编织国家水网，为进一步提高西北地区生态环境资源安全、区域经济稳步发展提供水资源保障。以黄河中上游、金沙江、雅碧江、澜沧江为重点，合理建设一批骨干水利工程，加大对径流的调蓄能力，建设完善国家大水网。

3.4 完善区域水资源管护体系

“胡焕庸线”以西的缺水地区，要完善以水资源保护为重点的管理体系，对三江源等上游产水区，建立以水土保持和水源涵养为中心内容的水资源保护体系，加强湿地生态保护修复和水土流失综合治理，实施重要河流源头区、湖泊湿地区、重要风沙策源地、绿洲沙漠过渡带林草植被保护，维系“水塔”的水源涵养和调节能力；对河套平原等用水区，建立以用水和排污总量控制为主体内容的水资源平衡体系，加大资金和技术支持，保障水资源持续利用和基本生态环境用水；对黄河中游的高耗水区，建立生态用水保障和高效利用体系，确保赖以生存和发展的水资源基础不发生大的变化。“胡焕庸线”以东的丰水地区，要更加重视对水资源合理开发和高效利用，对珠三角、山东半岛等沿海城市，严格监控水污染源头治理，提升水资源质量，以高质量保护支撑高质量发展。

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Ⅴ

下一步研究展望

以水利现代化助推中国式现代化，需要聚焦破解经济社会发展不平衡不充分、区域发展不协调的矛盾，加快完善水资源管理制度和政策体系，打造“四水四定”示范区，大力发展水利新质生产力，提升非常规水资源利用效率，努力建设人与自然和谐共生的山水城市，构筑起利国利民的新时代“胡焕庸线”。

来源：《水利发展研究》2025,25 (03)

作者：吴强（水利部发展研究中心），崔超，王伊萱，曾强