近年来，我国山水林田湖草沙一体化保护和修复工程（简称“山水工程”）已成为全球生态修复范例之一，并成功入选首批十大“世界生态恢复旗舰项目”。党的二十届三中全会明确提出，完善生态环境监测和评价制度，健全山水林田湖草沙一体化保护和系统治理机制，这为未来一段时期我国生态保护修复事业发展指明了方向。系统建立山水工程全生命周期科学实施机制，成为新时期生态保护修复体制机制改革创新的重要举措之一。

“十三五”以来，我国围绕国家生态安全屏障建设，先后部署实施了6批、52个山水工程，累计完成生态保护修复面积1亿多亩，有效改善了区域生态环境质量，保障了一大批重点区域生态环境安全。同时，随着山水工程的深入实施，在工程规划、布局、立项、实施、验收、运维、管护等各环节出现了一些亟待解决的问题，迫切需要基于全生命周期理念，科学建立山水工程实施机制，确保工程能够稳定持续发挥效益。

一、山水工程成为践行“山水林田湖草沙生命共同体”理念的重要标志性成果之一

自2016年国家实施首批山水工程试点以来，山水工程有关规划布局、管理制度、技术标准、评估方法、运维保障等框架性制度体系基本建立，山水工程已成为贯彻落实习近平生态文明思想的重要实践。

一是统筹规划国家重大生态工程布局。国家发改委等部门联合印发《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021-2035年）》，明确我国以“三区四带”为核心的重要生态系统保护和修复重大工程总体布局，编制9个重大工程专项规划，构建了我国生态保护修复重大工程实施体系。

二是规范山水工程管理制度体系。国家有关部门持续完善山水工程“1+N”管理制度，其中“1”是带有通则性质的《山水林田湖草生态保护修复工程指南（试行）》，“N”是山水工程的实施方案编制、验收、成效评估、技术导则、适应性管理等技术文件。发布《河湖生态系统保护与修复工程技术导则》（SL/T800-2020）、《区域生态质量评价办法（试行）》（环监测〔2021〕99 号）、《生态保护修复成效评估技术指南（试行）》（HJ 1272-2022）、《矿山生态修复技术规范》（TD/T 1070.1-2022）、《金属矿土地复垦与生态修复技术规范》（GB/T 43933-2024）、《煤矿土地复垦与生态修复技术规范》（GB/T 43934-2024）、《矿山土地复垦与生态修复监测评价技术规范》（GB/T 43935-2024）、《矿山生态修复工程验收规范》（TD/T 1092-2024）等，对各地生态保护修复实践活动进行统一指导和规范，建立绿色低碳为导向的技术标准体系。

三是完善山水工程成效评估方法。国际上，联合国千年生态系统评估提出的生态系统评估框架体系和方法为山水工程成效评估提供了基本框架。在国内，重点围绕三北防护林、退耕还林、天然林保护、三江源生态保护等重大生态工程实施成效开展了相关评估方法研究。其中，《退耕还林工程建设效益监测评价》(GB/T23233-2009)和《三北防护林工程评估技术规程》(LY/T 2411-2015)等发布，为山水工程评估提供了方法借鉴。随着首批山水工程实施周期结束，有关专家对山水工程成效评估的技术框架、指标体系等开展了研究，并以青海祁连山区、额尔齐斯河流域等为案例区开展工程生态成效评估，提供了案例经验。

四是拓宽生态保护修复资金渠道。国家出台《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》，从产权激励、资源利用、财税支持、金融扶持等方面明确支持政策，拓宽山水工程建设和运维资金投入渠道。通过探索生态环境导向的开发（EOD）模式等，发挥绿色金融支持生态保护修复项目的积极作用。通过推进自然资源统一确权登记制度改革，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记。先后发布4批、43个生态产品价值实现机制典型案例，探索生态保护修复促进生态产品价值实现的有效路径。

二、山水工程实施面临一些亟待解决问题

山水工程是一项复杂的系统工程，涉及跨地区、多领域、多部门、多要素，在“山水林田湖草沙生命共同体”理念具体实践中，一些地区由于对生态保护理念认知不足、系统谋划不够、管理制度不健全、科技支撑作用发挥不足等，导致工程实施过程中存在一些问题：

一是对生态修复科学理念认知不足。生态修复工程必须建立在科学认知和实践经验基础上，一些地方在山水工程实施之初，由于仍秉持一般市政基础设施建设等工程理念，往往会发生“伪生态、真破坏”现象。一些地方对保护优先、自然恢复为主的基本方针落实不到位，重修复、轻保护，采取过多的人为干预措施，破坏了原有生态系统的自我调节功能。一些地方未遵循生态系统演替规律，修复措施选取不当，修复后的生态系统抗逆性差，存在生态系统再次退化的风险。

二是工程实施缺乏系统性谋划设计。一些地方对整体保护、系统修复、综合治理的核心要义理解不到位，部分工程目标、内容和治理措施相对单一，忽视水资源、土壤、光热、原生物种等自然禀赋，区域生态系统服务功能整体提升成效不明显。此外，生态保护修复职能涉及自然资源、林业、水利、生态环境、农业农村等多个部门，由于未建立与山水工程一体化保护修复管理相适应的联动机制，在实际工作中易出现项目前期谋划不足、空间布局不合理、多要素协同治理项目难审批、工程实施过程监督管理不到位等问题。

三是调查监测与科技支撑能力不够。山水工程实施需要生态保护修复相关调查、监测、评价、预警等强有力的支撑作为基础，部门间信息需要及时有效共享，但一些工程实施地区存在较大差距。在生态保护修复标准体系建设、新技术推广、科研成果转化等方面仍比较欠缺，一些研究成果与生态保护修复实际需求存在一定脱节现象。生态保护修复科技服务平台和服务体系不健全，生态保护修复材料、装备研制开发和咨询等产业仍处于培育阶段。

四是工程后期运维管护资金不稳定。生态保护修复具有明显的公益性、外部性，受盈利能力低、项目风险较大等影响，加之市场化投入机制不完善，缺乏有效激励社会资本投入生态保护修复政策，导致目前山水工程仍主要以各级政府投入为主，投资渠道较为单一，资金投入整体不足。同时，山水工程实施范围多涉及经济欠发达地区，地方财力不足，工程完成后的运行管护资金难以保障，无法满足山水工程全生命周期、全过程适应管理的需要。

三、加快建立山水工程全生命周期科学实施机制

深入贯彻党的二十届三中全会精神，按照深化生态文明体制改革的总体部署，以习近平生态文明思想为指导，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，通过系统建立山水工程全生命周期科学实施机制，推动生态保护修复体制机制改革创新，不断完善山水林田湖草沙一体化保护和系统治理机制，构建从山顶到海洋的保护治理大格局，助力美丽中国建设。为此，提出以下对策建议：

一是做好山水工程前期总体谋划。将“山水林田湖草沙生命共同体”理念贯穿于前期调查、方案编制及工程实施、后期管护等全过程，充分利用自然生态系统自我演替和自我调节功能，因地制宜处理好自然恢复和人工修复的关系，分区分类施策，谋求工程实施“最佳解决方案”。同时，注重上下结合，国家层面不断完善山水工程管理制度体系，将国家重点生态功能区、生态保护红线区等重点生态保护区域作为山水工程实施的优先区；地方层面坚持问题导向、目标导向、功能导向，着力解决突出生态问题，以提升生态系统服务功能和生态环境质量为目标谋划工程内容。在保障生态安全和工程治理效果的基础上，优先选取依靠自然、成本低廉、施工简单、管护方便、节约集约的治理模式和技术。

二是健全工程实施过程监管体系。建立山水工程目标和绩效指标分解落实机制，明确工程涉及省、市、县三级考核目标和绩效指标。建立“事前—事中—事后”生态评估监督机制，在项目立项、工程实施、验收、绩效评价、运行管护的各个阶段，实施全生命周期的生态状况调查、监测和评价。在工程立项中加强系统谋划，在实施中加强过程监管，在工程完成后加强适应性管理，开展全生命周期生态环境成效“体检”。依托现有空天地海一体化生态环境监测网络体系，基于山水工程布局，构建工程实施全过程智慧化监管平台。

三是强化山水工程全过程科技支撑。以领域科技改革为契机，加强生态工程系列关键技术研发、集成和创新，跟踪国际先进理念和技术前沿，系统研发攻关“卡脖子”共性技术和材料与装备。以绿色低碳为导向，调整和优化现行行业技术标准规范，在河流治理、森林培育、水土流失防治、防风固沙、水源地保护、矿山修复等工程技术标准和规范的基础上，从维护和提升区域整体生态系统功能的角度，充分体现山水林田湖草沙一体化保护和系统修复的要求，分区域、分类型研究制定一批区域山水工程相关技术指南和标准规范，明确在区域、流域范围内实施山水工程的技术路线、主要内容、标准方法等。

四是建立健全工程后期运行维护体系。在山水工程的前期谋划、工程设计、项目实施、工程验收、绩效考核等环节，提前设计谋划相应的后期运行维护体系，研究制定工程运行管理的规范性文件，使工程后期管护统一规范。基于已有山水工程运行维护制度建设经验，制定山水工程有关工程验收、绩效考核、成效评估、台帐管理、运行维护等相关管理文件，推动山水工程管理制度化、规范化。落实工程后期管护责任主体，明确管护内容和管护要求，强化经费保障，组建专业队伍，建立管护台账，强化运行监督，确保工程效益稳定发挥。

五是以山水工程为载体带动生态产业培育壮大。探索“生态修复+生态产业”模式，因地制宜发展生态产品第四产业，将生态修复与生态产业发展相结合，在恢复生态系统功能和增加生态产品供给的同时，将生态产品的价值体现在农产品、工业品、服务产品的价值中，实现百姓富、生态美的有机统一。加强山水工程与自然资源资产产权制度改革、生态保护补偿等协同增效，统筹必要投入与合理回报，畅通社会资本参与和获益渠道，创新激励机制、支持政策和投融资模式，激发社会资本投资生态保护修复的潜力和创新动力。持续深化生态环境导向的开发（EOD）模式和投融资模式创新，以山水工程为载体，推进生态保护修复与生态旅游、特色农业等产业融合发展，实现“绿水青山”与“金山银山”互益转化。

作者：王夏晖、戴超、王波

作者单位：王夏晖，生态环境部环境规划院副总工程师、研究员；戴超，生态环境部环境规划院农村环境保护中心助理研究员，本文通讯作者；王波，生态环境部环境规划院农村环境保护中心主任、副研究员。

本文为中国工程院战略研究与咨询项目（2023-HYZD-04）阶段性研究成果。

来源：《中国生态文明》封面专题 2024年第4期