行政执法与司法监督合力

破解河湖生态治理难题

广东省湛江市以“河湖长十检察长”机制

为抓手开启河湖生态治理的新实践”

【摘要】湛江市推行“河湖长十检察长”机制以来，借助司法力量，夯实河湖管理基础工作，全面推进国考断面水质达标、城市黑臭水体治理攻坚，人民群众的获得感、幸福感、安全感明显增强。

【关键词】河湖长制 河湖长十检察长 水生态治理

【引言】为建设美丽河湖，解决河湖治理与管护难题，湛江在驰而不息谋求经济高速发展的同时，牢记守护碧水蓝天的历史使命，通过建立“河湖长+检察长”机制，推动河长制湖长制工作走深走实。

一、背景情况

2018年，习近平总书记视察广东时指示湛江要把握机遇、积极与海南相向而行，加快打造现代化沿海经济带重要发展极。2021年，广东省委、省政府印发《关于支持湛江加快建设省域副中心城市打造现代化沿海经济带重要发展极的意见)，赋予湛江“服务重大战略高质量发展区、陆海联动发展重要节点城市，现代化区域性海洋城市、全省区域协调发展重要引擎”四个战略定位。丰富的河湖水资源为湛江经济社会发展提供了重要保障，但河湖水域被侵占，超标排污、生态退化等河湖生态环境问题也较突出。为尽快解决这些何题，湛江市在全面推行河湖长制工作中积极探索和实践，以建立“河潮长十检察长”机制为抓手，推动河湖长制工作走深走实，有效地推动了一大批涉河湖生态治理难题的解决，河湖面貌焕然一新，2021年5月，湛江市河长办被水利部授子“全面推行河长制湖长制工作先进集休”称号。

二、主要做法

湛江市深入贯彻落实习近平生态文明思想，在全面推行河湖长制工作中积极探素和实践，以建立“河湖长+检察长”机制为抓手，推动河长制工作既“有名”又“有实”。2020年以来，市，县两级河湖长和检察长开展联合巡河199次，发现涉河湖生态环境和资源保护公益诉讼案件线索442条，立案396件，发出诉前检察建议书355份，有效地推动了一大批涉河湖生态治理难题的解决。湛江主要河湖水质明显好转，7个国考断面水质优良率100%，稳定达标。湛江中心城区28段黑臭水体经集中治理，截至2021年2月底已通过省级验收，基本达到“长制久清”。

(一)建立一套机制，强化合力治水的制度保障

一是建立行政执法与司法监督协作机制。为充分发挥河湖长在水资源保护、水岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作中的统筹协调作用和检察长在法律监督职能中的第一责任人作用，经湛江市委书记、市长签批同意，湛江市河长办与市检察院联合印发《湛江市全面推行河长制工作领导小组办公室湛江市人民检察院关于建立“河湖长十检察长”协作机制的指导意见》（湛河长办〔2020）11号)，明确以“开放共赢、优势互补、共同发展”为原则，以促进水生态环境保护、推进水生态文明建设为共同目标，建立协调领导、信息共享、办案协作、督查督办日常联络等五项工作机制。根据指导意见，湛江市河长办将“河湖长十检察长”机制建立落实情况纳入全面推行河长制年度考核的重要内容，市检察院将其作为党史学习教育“我为群众办实事”实践活动的重要举措，市县两级均召开了“河湖长十检察长”联席会议，全面细化各级河长办，检察机关及相关部门的责任分工和工作要求。建立检察长与河湖长，河湖警长的联动机制，共同做好河湖监督保护工作，持续推动行政执法和检察监督无缝衔接，形成河湖保护合力。

二是建立跨区域统筹协作机制。针对水环境治理关联性特点，湛江市政府与广西玉林市，广东茂名市政府建立了跨界河湖治理协作机制，签订了腾界流城水环境治理合作框架协议。廉江市检察院与广西陆川县检察院签订了《关于建立九洲江流级生态环境保护司法协作的框架协议》，吴川市检察院与茂名化州市检察院签订了《关于保护鉴江生态环境和自然资源的热资公诉协作机制》，四市在水污垫治理、河湖岸线保护，打击非法采砂等领域全方位加强协作，建立联席会议、信息共享，联谷巡查、执法协作、交流学习等多项机制，深人开展跨界河流河段交叉巡河行动和打击跨流城水事违法联合执法行动，共同推进跨界河段水环境治理取得实效。如吴川市河长办、检察院在联合巡察中发现吴川和化州交界处的曲江水库库区有一家大型生猪养殖场涉嫌无证经营和无证排污，吴州市河长办、检察院将问题线索分别向茂名化州市通报，两地河长办、检察院各自会同生态环境部门、属地镇政府组成联合调查组到涉案曲江水库进行实地调查取证，查实涉案生猪养殖场产生的猪粪、污水仅简单处理后直接排人或渗透到水库内或者附近的农田里，对饮用水安全和土壤土质结构造成严重威胁。两地检察院就案件情况进行了深入的沟通和协调，决定由化州市检察院通过公益诉讼诉前程序，监督和督促环保部门对问题进行依法处置，及时有效地解决了问题。

(二)抓好办案监督，紧扣合力治水的关键环节

一是双向主动通报和移送案件线索。按照协作机制要求，湛江市市、县两级河长办定期将河湖长制工作情况特别是涉河湖违法问题线素通报检察机关。对情节严重、影响恶劣且符合提起公益诉讼条件的，直接依法移交市县检察机关提起公益诉讼。检察机关主动参与问题排查，对属于职能部门处理的，及时移交行政机关依法处理并实施检察监督。

二是以检察监督倒逼问题整改。对行政机关履职不到位等问题，检察机关及时向相关职能部门发出检察建议，督促整改。如针对被媒体曝光的吴川市海滨街道一洗砂场非法占用土地洗砂，污水未经处理直排鉴江饮用水水源保护区造成河水污染的情况，吴川市检察院依法向吴川市自然资源局，湛江市生态环境局吴川分局、海滨街道办等部门发出检察建议，督促有关部门依法履职，使问题得到了及时解决。各级检察院的参与有力推动了沿河周边水环境的综合整治。

三是充分发挥公益诉讼刚性监督作用。对行政机关收到检察建议后仍怠于履职或整改不到位的，检察机关依法以公益诉讼起诉人的身份向法院提起行政公益诉讼。2019年4月，针对廉江市青建岭水库水体被严重污染，廉江市有关责任部门收到检察建议后，怠于履职，未能有效督促整改的情况，廉江市检察院依法向湛江经济技术开发区法院提起行政公益诉讼。该案是湛江市检察机关提起的首例行政公益诉讼案件，被评为“广东省检察机关公益诉讼典型案例”，取得良好的政治效果、法律效果和社会效果。

(三)强化“三个到位”，确保合力治水长治长效

一是联动协作到位。湛江市河长办与市检察院不定期召开专题联席会议，就案件信息共享、案件线索移送、调查取证协作、联合开展专项行动等方面进行协商，推动河湖保护协作机制落地见效。

二是联合巡查到位。市县两级河湖长定期分别会同市县检察院检察长联合对相关河湖水域和岸线进行现场巡查，主动排查问题。2020年8月中旬，湛江市检察院检察长会同属地县级河湖长联合巡查了九洲江、鹤地水库、鉴江，针对巡查过程中发现红湖农场养殖场排污污染鹤地水库的线索，向湛江农垦局以公开宣告的方式送达检察建议书，立案民事公益诉讼案件12件，先后6次牵头召开由属地党委政府、湛江农垦局、红湖农场、生态环境等多部门参加的鹤地水库水源地污染整治联席会议，与相关部门共同会商研究鹤地水库生态环境损害修复问题，制定整改措施，确定完成养殖场清拆的任务目标，并不定期赴鹤地水库现场，持续跟踪整改落实情况。在各级各部门的高度重视和通力协作下，已完成了鹤地水库红湖农场辖区禁养区内118家违规养殖场的拆除工作，有力地促进鹤地水库水污染这一老大难问题的解决，保障了群众的饮用水安全。

三是经费保障到位。市河长办每年安排专门工作经费用于“河湖长十检察长”机制及支持检察机关开展涉河湖治理公益诉讼工作，全力保障协作机制的有效运行。

(四)细化协作工作要求，提升合力治水成效

一是定期排查，摸清底数。市河长办与市检察院联合成立“河湖污染治理专项监督工作小组”，原则上每季度联合对各县（市、区）的河流、湖泊、水库水污染防治情况开展排查摸底调研活动，同时发动群众积极举报据供问侧线索。淋江市检察机关率先在广东省地级市推行检察公益诉讼观察员测度，心请公益诉松视察员655名，聚合社会力量拓宽公益诉讼案件线索来源。对排查出的破坏河湖（库）生态环境问题逐一登记造册，分类建立联合攻坚台账。

二是联手发力推动整改针对发现的问题，一般先由市河长办或市有关职能向责任单位发出整改通知书，要求立行立改。对无正当理由不按时整改或整改不到位的，由检察院发送检察建议书督促其按时整改。无正当理由，不主动履行整改的责任的，由检察院依法提起公益诉讼。监督工作小组筛选一批案情重大复杂、社会关注度高、社会影响力大的突出问题线索，由检机关与同级河长办进行联合挂牌督办，督促地方及有关部门落实责任，整改措施和整改时限，推动问愿整改。检察机关与河长办针对本地区河湖管理保护工作中的突出问题，每年共同研究选取一个或几个领城问题开展专项整治，以点带面，共同研究解决措施，共同推进问题整改，形成司法、执法合力。

三是暗访督查，巩固成果，针对河湖污染问题动态性、反复性和随机性的特点，每季度组织一次全面暗访检查和巡查监督，防止问题反弹和出现新的问题。此外，组织单项督查，进一步压实县、镇、村级河湖长职责，切实做到河湖治理常态化规范化。

三、经验启示

湛江市通过践行“河湖长十检察长”机制，借助司法力量，有效破解了河湖生态治理中的部分顽疾，对推动河湖长制工作进一步走深走实具有重要意义。

一是把法律监督作为拓宽河湖治理的重要手段。生态治理是一项系统工程，河湖生态治理问题往往涉及部门较多、投入较大、治理难度大，特别是对一些复杂水生态环境治理问题仅靠党政领导的推动和行政手段是不够的，需要借助司法手段加以强化，通过生态公益诉讼的手段来解决相关责任主体损害生态环境保护问题。

二是把推动相关责任主体履职尽责作为关键环节。“河湖长十检察长”机制的主要功效在于引入法律监督手段来倒逼相关责任主体履行生态保护责任。因此在建立和推行“河湖长+检察长”机制中，湛江市市县两级河长办和检察机关注重发挥检察机关行使生态保护法律监督的职能，对重点河湖污染问题通过联合督办、发诉前检察建议书或直接提起生态公益诉讼等形式促使相关责任人主动履行保护生态的职责。

三是把整合各方力量形成合力作为工作要求。河湖生态治理涉及上下游、左右岸、水岸同治，牵涉的部门和单位比较多，如何发挥“河湖长十检察长”机制的统合作用非常重要。湛江市在探索和实践中，注重发挥市、县两级河湖长统筹协调和牵头抓总作用，依托联合巡查、联合督办、联合办案等手段，充分整合行政机关和检察机关的职能作用，做到围绕一个目标，各方发力，协同共治。全市各级河长办和各有关部门全力支持检察部门开展生态环境公益诉讼工作，建立完善督促、支持起诉及纠正违法等常态化监督机制，主动为检察部门提供生态环境行政执法的信息和专业支持，共同促进河湖治理保护突出问题有效解决。

(执笔人：莫慧  广东省湛江市水务局供稿)