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新安江流域生态保护补偿的条件、问题及建议

2024-06-03 08:17:25

   作者:鞠昌华 绿色观察

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[摘要] 新安江流域生态保护补偿是习近平总书记亲自倡导推动的全国首个跨省流域生态补偿试点。皖浙两省从2012 年起,先后成功开展了三轮新安江流域生态补偿机制试点。新安江流域生态保护补偿机制建设,是坚持人与自然和谐共生的生动实践,是中央及皖浙两省共同推进的成功范例,形成了可供借鉴的机制体系,探索出可复制可推广的经验。

新安江流域生态保护补偿是习近平总书记亲自倡导推动的全国首个跨省流域生态补偿试点。皖浙两省从2012 年起,先后成功开展了三轮新安江流域生态补偿机制试点。新安江流域生态保护补偿机制建设,是坚持人与自然和谐共生的生动实践,是中央及皖浙两省共同推进的成功范例,形成了可供借鉴的机制体系,探索出可复制可推广的经验。试点经验的积累逐步形成了践行习近平生态文明思想的新安江模式

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一、流域生态保护补偿的条件

(一)优势条件

无论从自然地理,还是经济地理、产业地理等角度,新安江流域均有着开展流域横向生态保护补偿的独特优势条件。

1、自然地理的角度看,新安江流域上下游关系简单。流域主体是黄山杭州两市相关区县,另外加上宣城市绩溪县部分地区(流域范围包括宣城市绩溪县部分地区880.76平方公里,占安徽省内流域范围面积6736.83平方公里的13.1%),总体上看涉及行政区范围简单,也不存在河流多次折返等难以简单界定上下游的问题;

2、资源环境的角度看,上下游形成了清晰的供给受益框架。水质方面,2011年后新安江上游水质为优,下游千岛湖稳定保持在类水质;水量方面,上游常年向千岛湖注入近70亿立方米的巨量优质江水,占千岛湖入库量的68%。上游较好的保障了水质,同时也能提供足够的水量,成为下游的主要水资源来源,从而形成了清晰的供给受益框架。

3、经济地理的角度看,下游经济发达符合生态补偿基本模型。新安江流域上游为经济相对欠发达地区,黄山市GDP位列安徽省各地级市末位,下游为我国发达地区,杭州市GDP位居全国城市第9位,双方在量级上呈现出在经济总量及人均水平下游占据绝对优势的状况。 2010年杭黄两市GDP分别为5945.82亿元和309.3亿元,比例达19.21;户籍人口人均GDP分别为86642元和20846元,比例为4.1612022年杭黄两市GDP分别为18753亿元和1002.3亿元,比例仍达18.71;常住人口人均GDP分别为15.37万元和75361元,比例为2.041

4、产业地理的角度看,产业返补支持具备良好的条件。流域景观资源优越,新安江地表水优良率100%,负氧离子最高每立方厘米2万个以上,有着451处国家、省级传统村落,4700多处古民居,新安江山水画廊画里青山,水中乡村,已建成国家AAAAA景区。上游产业以旅游业为主,生态农业特色鲜明,工业总量相对不大,下游工业、服务业发达,有利于开展产业返补支持生态保护补偿。

5、下游生态补偿的嵌套型格局有利于构建全流域生态补偿格局。在杭州市域,事实上同步形成上游千岛湖淳安县下游杭州主城区补偿格局。2022年淳安县一般公共预算全部收入合计为925951万元,其中一般公共预算本级收入239175万元,上划税收返还性收入27266万元,上级补助资金533014万元(省补助435420万元、市补助97594万元),上年专项结转77272万元,调入资金1224万元,债务转贷收入8000万元(置换偿还到期一般债券),调入预算稳定调节基金40000万元。通过省域、市域范围内纵向的转移支付,总的说在杭州淳安已形成流域生态补偿的嵌套型格局。这有利于杭州市理解黄山市的生态补偿诉求,也有利于通过省域、市域内生态补偿机制的拓展,推进流域黄山杭州的生态补偿机制。

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(二)劣势条件

但是,新安江流域在存在人口多,缺乏跨界流域管理机构等一些影响生态保护补偿的障碍性因素。

1、上游流域人口众多(流域安徽省范围为6736.83平方公里,截至 2022年底,流域安徽省人口黄山市+绩溪县常住人口146万人(132.3+13.7万)),新安江上游流域人口密度每平方公里约216人,跟西部人少地多的国家层面生态脆弱区生态补偿对象(如三江源地区总面积为30.25万平方公里,约占青海省总面积的43%,接近长三角三省一市总面积35.8万平方公里,总人口仅55.6万人)相比,流域补偿压力较大;

2、目前在新安江还没有专门的跨界流域管理机构,缺乏相应的协调机构来推进流域生态环境保护和生态保护补偿工作。

二、流域补偿理由分析

由于上游保护承担的机会成本、污染治理投入等损失,下游有必要对流域上游进行补偿。

1、上游因保护要求承担机会成本。因为水环境保护的要求,黄山市放弃了大量经济发展的机会,严格环境准入,为了保护新安江流域的生态环境,10年来,黄山市累计实施生态环境治理项目325个,完成投资200余亿元,关停污染企业220多家,拒绝污染项目190多个,拆除水面网箱养鱼约2.6万只,新安江黄山段建设了42座高标准水质自动监测站。全面淘汰35蒸吨/小时以下燃煤锅炉,全面实施机动车国六排放标准,注销淘汰老旧车24.7万余辆,治理重点涉挥发性有机物排放企业100余家,关闭搬迁124家禁养区规模畜禽养殖场,形成相当大的直接和间接经济损失,应该得到补偿;

2、下游因此受益显著。一是直接受益,淳安县现有国家A级旅游景区20个、浙江省景区镇13个、浙江省景区村庄254个;拥有酒店258家、民宿1122家,汇集了国内外47家高端品牌酒店。2019年,淳安县接待国内外游客1884.5万人次,实现旅游经济总收入231.9亿元,以旅游业为主的服务业收入占GDP总量的54.4%,旅游业带动5.3万人就业、约占全县就业人数的21.6%。吸引了农夫山泉、威士忌基地等知名企业形成高端水产业集聚地,2022年全县水饮料企业销售收入实现109.6亿元;二是间接经济社会受益,千岛湖年引水量9.78亿立方米,供水范围包括杭州市主城区、萧山区、余杭区以及工程沿线部分区域,供水人口806万人,支持了杭州主要的城市人口及其经济社会发展;三是间接生态效益,供水还带来下游山水林田湖草整体生态系统利益,《全国县域/市辖区生态系统生产总值(GEP)研究报告2021》榜单浙江淳安县名列第一,全县GEP2600亿元。

3、黄山市水治理成本较高。新安江流域水质本底较优,同时水量也不是特别大,较水量特别大的南水北调下游扬州段更为敏感,为保障下游水质,需加以特别保护,黄山市需为此付出大量的治理成本;据介绍,补偿资金远低于上游水环境治理投入,在第三轮补偿结束后,上游黄山市已投入190多亿元用于新安江流域综合治理。

4、黄山市水环境保护财政缺口较大。上游水环境保护压力较大,新安江正常年份每年入新安江水库径流量为72.3亿立方米。保护工作工程需求大,与此同时,黄山市本身财政收入有限,因此,财政缺口较大。2022年,黄山市全市一般公共预算收入90.7亿元,全市一般公共预算支出完成221.3亿元,其中民生支出176.2亿元,节能环保支出6.47亿元。

目前,实际是出入境断面的水质考核目标考核双向补偿。即若安徽省出境断面水质考核达标,则因保护了水质,由浙江省给予达标补偿(不是效益补偿!不是损失补偿!);反之,若安徽省出境断面水质考核不达标,则因污染下游因素,向浙江省补偿。

三、补偿探索与成效

(一)补偿探索

2004年,全国人大环境与资源委员会对新安江流域生态保护和污染防治的调研标志着新安江流域的跨省生态保护进入国家视野。2006年全国两会期间,安徽省人大代表团及部分浙江省人大代表,提交了关于新安江流域生态共建共享示范区的建议20077月,财政部、环境保护部将新安江流域生态补偿机制列为全国首个跨省流域生态补偿机制建设试点,生态补偿机制从地方建议阶段进入中央规划阶段。20103月,财政部、环境保护部就关于开展跨省流域新安江水环境补偿试点的实施方案征求安徽和浙江两省意见。201012月,中央财政率先下达5000万元启动资金。20112月,习近平同志就新安江与千岛湖水资源保护工作作出重要批示,生态补偿试点工作自此进入快车道。20119月,财政部、环境保护部印发了《新安江流域水环境补偿试点实施方案》,标志着跨省流域水环境补偿试点工作正式启动。2012年,新安江流域水环境补偿试点工作正式开展。20121月起,黄山市、淳安县开始联合监测跨省界断面。20129月,环境保护部、财政部、安徽省、浙江省正式签订《新安江流域水环境补偿协议》。201510月,财政部、环境保护部下发《关于明确新安江流域上下游横向补偿试点继续支持政策并下达2015年试点补助资金的通知》,正式实施第二轮试点。201612月,皖浙两省正式签订生态补偿协议。第二轮试点水质目标有所提升,补助资金有所增加,同时开始推动新安江流域生态保护从末端治理向源头保护转变,从项目推动向制度保护转变,生态资源向生态资本转变。201810月皖浙两省签署了《关于新安江流域上下游横向生态补偿的协议》,开启第三轮试点,浙江省、安徽省每年各出资2亿元,第三轮试点中央财政支持完全退出。在货币化补偿的基础上,开始探索多元化、市场化的生态补偿机制,通过黄山市新安江绿色发展投资基金注资扶持、政府和社会资本合作(PPP)等方式,引导社会资本加大流域综合治理和绿色产业投入,强化杭州市和黄山市的产业项目对接。根据前三轮试点签订的补偿协议,中央及浙皖两省提供的生态补偿资金为48亿元。202365日,浙皖两省人民政府在安徽合肥签署《共同建设新安江千岛湖生态保护补偿样板区协议》,推动下游地区主动帮助上游地区谋划绿色发展,让上游地区摆脱单纯依靠资金补偿的局面,实现生态保护者与受益者之间的良性互动,实现生态补偿提档升级。202312月,国家发展改革委发布《新安江千岛湖生态环境共同保护合作区建设方案(2023—2027年)》,提出以生态环境共同保护为主线,以绿色低碳高质量发展为路径,从源头控制污染,走互利共赢之路,协同推进降碳、减污、扩绿、增长,探索跨界流域生态环境保护新路径新模式。提出开展资金、产业、人才等多元化合作,拓宽生态产品价值实现路径,合力构建市场化、多元化生态环境保护协作机制。发挥区域比较优势,共建合作区产业协同发展新机制,共推绿色发展、共谋转型升级。共建长三角生态产品基地,合力打造流域生态品牌。依托新安江千岛湖流域优美自然风光和丰富文化资源,开发推广高品质文旅产品。厚植生态产品价值,推动生态产品价值有效转化。

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1.坚持纵向与横向协同推进,着力凝聚试点改革合力。黄山市组建新安江生态建设保护机构,系统推进生态保护补偿试点工作。健全市县乡村全覆盖工作机制,在全省率先实行区县交界断面地表水生态保护补偿考核,建成新安江生态文明实践中心,构建集环保、水利、住建等监控系统于一体的流域智慧管理系统。与杭州市接续开展互访协商、联合监测、联合执法、应急联动,协同健全水质监测网络,联合编制《新安江流域水生态环境共同保护规划》。

2.坚持点源与面源系统共治,着力构建绿色生态屏障。黄山市统筹推进化肥农药替代、畜禽规模养殖提升工程,在全省率先建设农药集中配送体系。打造全国首个全域茶叶无农残城市。编制产业准入负面清单,累计关停淘汰污染企业220多家,拒绝污染项目190多个,整体搬入循环经济园区企业110多家,优化升级项目510多个。加快打造全国最干净城市、最美丽乡村、最美风景线,开展农村环境三大革命,完善全域垃圾智能化收转运体系,美丽乡村建设连续8年位居全省前列。

3.坚持生态与业态互促共进,着力推动绿色产业发展。坚持生态产业化、产业生态化,落实三次产业高质量协同发展行动,发布全省首个GEP核算地方性标准,完成全省首批水排污权抵押贷款、全省首单林业碳汇线上交易、首个零碳会议落户黄山,成功争创省级生态产品价值实现机制试点,歙县跻身全国第六批两山实践创新基地。2022年新增10家国家专精特新小巨人企业、较2021年翻了一番。

4.坚持内绿与外绿有机统一,着力形成绿色发展方式。建立重点项目库,累计实施新安江生态保护补偿项目350个,投入资金200多亿元,共获得生态补偿专项资金56.8亿元,为实施试点和流域治理提供了有力保障。引导社会资本加大生态投入,推动新安江绿色发展基金转型升级。与国开行达成新安江综合治理融资战略协议。总结推广望丰EOD模式,推动向横江、阊江、太平湖等流域拓展,全域推广村落徽州保护利用绿色金融项目。结合党建引领信用村建设,在新安江沿线开设生态美信用好超市,生态美超市获评全国十佳公众参与案例。浙皖两省尝试建立生态补偿与产业结构优化协同发展的长效机制。2021年,杭州市、黄山市联合印发《杭黄毗邻区块(淳安、歙县)生态文化旅游合作先行区建设方案》,合力构建山水大画廊格局。浙皖两省不断拓宽产业协作补偿方式,加强上下游产业人才合作,深入探索园区共建、产业协作、人才交流等多种合作方式。浙江省每年通过浙皖合作十件事,助力上游安徽省提升生态环境保护能力,增强造血功能。202310月,印发《新安江-千岛湖生态环境共同保护合作区建设方案(2023—2027年)》,全面提升区域生态环境保护与生态补偿产业互惠协作水平。

5.坚持整治与机制并举并重,着力创新绿色发展制度。黄山市试点以来先后出台综合治理目标管理、区县断面水质考核等70多个规范性文件,在全省率先实施四级河长制,实现河湖管理全覆盖。以创建林长制改革示范区为抓手,压紧压实2300多名林长责任,抓好松材线虫病防控等9个方面工作。创新制定全国地级市首部《河湖长制规定》,出台《农药安全管理条例》等地方性法规,为生态保护和流域治理提供法治保障。启动新一轮新安江生态文明实践中心提升改造,全面展示新安江模式从酝酿到推进、从实践到推广的宝贵经验和丰硕成果。

浙江安徽两省深入贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记重要讲话重要指示精神,持续深化新安江流域生态补偿机制试点。202365日,浙江省人民政府、安徽省人民政府在合肥签署《共同建设新安江千岛湖生态保护补偿样板区协议》,标志着新安江流域上下游从一水共护迈向一域共富。两省在国家支持下,加快推进建设新安江千岛湖生态环境共同保护合作区,流域水质稳定向好,初步走出上游主动强化保护、下游支持上游发展的互利共赢之路。

创新建设农药集中配送体系,全域推广诱虫黄板+生物农药+生态农艺茶园绿色防控,开展规模化畜禽养殖整治,有效防治农业面源污染;实施产业准入负面清单制度,严把产业准入门槛,加快企业转型升级步伐,近年来,累计关停污染企业220多家,整体搬入循环经济园区企业110多家,优化升级项目510多个,拒绝污染项目190多个,有效防治工业点源污染;大力推进城乡污水治理,全面实施农村人居环境整治,聚焦垃圾、污水问题,建成运营全市农村垃圾治理、农村污水处理和餐厨垃圾收运处置PPP项目,建成城镇污水主干管网320公里,城乡生活垃圾无害化处理率均达100%。项目是综合治理的支撑,资金是流域保护的关键。新安江流域生态保护补偿试点经过三轮实施,共安排补偿资金52.1亿元。与此同时,黄山市还注重运用市场化手段,通过设立绿色基金、政府和社会资本合作(PPP)、融资贴息等方式,引导社会资本加大流域综合治理和绿色产业投入。据统计,三轮试点以来,黄山市累计实施新安江治理项目325个,投资资金206.95亿元。

(二)补偿成效

一是生态效益显著。新安江流域水质稳定向好,连续11年达到考核要求,跨省断面水质保持地表水类标准以上,2022年跨省断面P值初步测算为0.70,创历史最优水平,新安江(黄山段)入选全国首批9个美丽河湖优秀案例之一。2022年黄山市境空气质量在全国168个重点城市居第4位,PM2.5平均浓度19微克/立方米,较2015年下降了45.7%,创有记录以来的最好水平。全市森林覆盖率由77.4%提高到82.9%。黄山市获评中国最具生态竞争力城市。经生态环境部环境规划院评估,新安江生态系统服务价值总计246.5亿元,水生态服务价值总量64.5亿元。

二是社会效益凸显。新安江流域生态补偿机制试点的深入推进,不仅有效改善了生态环境,而且显著增强了群众环保意识。近年来,黄山市先后与杭州都市圈城市、上海市杨浦区、奉贤区、江苏省无锡市签署战略合作协议,加入了长三角城市经济协调会,建设或建成运营杭黄绿色产业园、上海湾谷斐迪园、长三角资本市场服务基地皖南分中心等,走出飞地经济新模式。近年来,黄山市连续举办了三届发展大会,共引进长三角区域项目1700多个,到位资金逾800亿元。

三是制度效益放大。新安江流域生态补偿机制试点是我国生态文明制度建设的重大创新。试点过程中,黄山市在生态治理方面探索建立了河长制管理、断面水质考核、垃圾污水收集处理、科学施肥用药等一整套保护工作机制,为建立可复制、可推广的水环境生态补偿制度积累了经验。20159月,新安江生态补偿试点写入中央《生态文明体制改革总体方案》,次年4月写入《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》,目前已在全国其他15个流域、19个省份复制推广,为我国生态文明建设提供了新安江方案,试点效应正在逐步放大。试点工作入选中国改革十大案例、中组部攻坚克难案例和中央党校绿水青山就是金山银山案例,得到央视迎接二十大特别策划领航关注、列入二十大重大主题宣传,人民日报、新华社、中央电视台等媒体多次报道并给予高度评价。

四、存在问题

尽管新安江生态补偿已经成为我国流域横向生态补偿的典范,并取得良好的成效,但在制度设计方面仍面临一些问题亟待破解。

1、补偿范围限定在地表水水质,缺乏综合补偿。目前,新安江流域横向生态补偿范围限定在地表水方面,当跨省断面水质达标后,下游受益方按照协议向上游保护方提供一定金额的生态补偿。实际上,因上游对流域生态环境实施最严格的保护措施,上游不仅每年向千岛湖注入巨量优质江水,成为下游发展相关产业的重要基础,而且因为山水林田湖草是一个完整的生命共同体,上游的整体性生态环境保护措施产生的生态效益不仅包括提供优良水体,还包括区域山水林田湖草整体优质生态系统资源。因此,目前的生态补偿范围远小于下游实际获益范围,仍出现大量生态效益溢出问题。同时,是经过十多年发展,上游水质改善接近触及天花板,边际效益递减,影响下一步持续推动。

2、补偿收入无法覆盖上游保护者支出成本,影响其积极性。即使以直接成本计算,自2012年生态补偿机制试点到2022年第三轮补偿结束后,上游黄山市也已投入200多亿元用于新安江流域综合治理,中央及浙皖两省财政累计拨付补偿资金56亿元,资金缺口达140多亿元,年均缺口约达13亿元。黄山市本属于区域内经济落后地区,更同下游有较大差距,在补偿收入远小于支出成本,同时又明确保护协议要求的情况下,黄山市不得不将有限财力用于环境保护,从而对经济发展和其他民生支出产生挤出效应,影响黄山市实施的积极性。

3、补偿方式未充分适应市场化多元化要求,补偿效益不足。前三轮试点的补偿方式为中央专项转移支付支持(中央财政在第三轮试点退出)和跨省横向协议补偿。补偿方式为协议补偿,补偿资金来源为政府财政,不具有长期性、稳定性和制度性。虽然第三轮试点中,皖浙两省开始探索诸如承接产业转移、绿色发展基金扶持产业发展、PPP 等多元化、市场化的补偿方式,但是因该类协议缺乏更具强制性的要求,产业扶持还未成体系,技术及人才支持缺乏产业、项目等具体抓手,排污权交易、水权交易等市场化补偿方式刚刚起步,尚未形成活跃的有效市场。

4、补偿无法覆盖上游居民因保护的损失,公众获得感不足。为确保新安江流域水质,黄山市对新安江流域实施了严格的全面禁渔、网箱全面退养等措施,虽然黄山市对退捕退养的居民有一定补助,但因黄山市经济发展落后,自身财力有限,居民获得的补助收入仅不到以往收入的四分之一,获得的生态补偿收入不足以覆盖保护支出成本,对生态补偿机制缺少获得感。一些沿江退捕退养居民选择外出务工,一些居民则对未来重新捕鱼和养殖抱持期待,不利于社会稳定和流域产业顺利转型,影响到生态补偿机制的持续推进。

5、生态系统服务价值的测算存在争议,影响补偿工作推进。流域近年来组织开展了自然资源资产负债表(实物量)编制试点工作,推动试点了生态系统服务价值测算。但对如何使用自然资源资产负债表和生态系统服务价值测算结果,还存在理论争议,在实务工作中具体应用更存在诸多困难,上下游之间对结果应用难以取得一致,影响到流域横向生态补偿金额的测算及协商工作。

五、政策建议

建立新安江千岛湖生态补偿试验区(《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》明确提出建设新安江千岛湖生态补偿试验区),推动流域生态补偿的试点示范。争取国家发展改革委的支持,推进新安江千岛湖生态环境保护合作区建设。

1、下游地区,尤其是杭州市主城区,对上游黄山市进行总体上的经济社会支持,利用其较高的社会发展水平优势,给予黄山市包括人才、技术等方面的支持。同时,利用自身较大的生态消费市场和生态产品开发的丰富经验,积极帮助黄山市做好生态产品异地开发等;

2、拓展补偿资金来源,实现补偿资金筹集的多元化,如从生态受益地区居民的水费、企业的水费等中划出一定的比例,设立专项基金用于生态补偿和发展;

3、流域构建专责对接办事机构,做好组织保障。相对于国家已成立专门流域局的长江、黄河、珠江、淮河等重点流域,新安江涉及的范围相对较小,难以构成国家级流域管理格局,建议可在浙皖两省自行成立流域协调机构,确保有人负责。并在此基础上共同编制流域生态环境保护规划,共同负责出资,共同保护建设;

4、构建流域互利共建的产业联盟等合作平台,通过流域产业园区、重点行业协会、商会、重点企业等构建协作平台,以产业促合作,以合作促发展,强化流域产业合作基础,夯实社会、企业对流域生态补偿的参与水平;

5、完善生态补偿基础性支撑,开展联合监测、信息共享,推进自然资源自然资源资产负债表编制,合理应用生态系统服务价值测算工作,形成生态补偿的系统化效能管理制度,建立健全责权利统一的责任制、绩效考核及审计制度等;

6、坚持以人为本,在法律法规框架下强化补偿资金的为民机制,补偿的不仅是上游的生态环境保护投入,更是上游居民为此付出的机会成本,因此,应明确补偿资金使用的保护用途和民生用途并重。同时加强对民生补偿等相关成效的宣传,提升民众对流域横向生态补偿的获得感。

本文存在问题部分多有参考石磊等《新安江流域生态补偿机制的试点历程、挑战及对策》。

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