前 言

水利部、财政部贯彻落实党中央实施乡村振兴战略的决策部署，于2019年10月启动了水系连通及农村水系综合整治试点（2021年起，更名为“水系连通及水美乡村建设试点”）工作，截至目前已在167个县域开展4批次试点及建设。今年4月份以来，通过座谈交流、现场走访等形式，对江西、甘肃和黑龙江3省份7个试点县开展调研，实地查看30多个建设点位，了解试点建设开展情况，分析试点建设成效和存在的问题，从更高效运用中央资金支撑乡村振兴战略的目标出发，提出新形势下做好水系连通及水美乡村建设的有关建议。

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Ⅰ

试点建设进展

农村水系与群众的生产生活联系十分紧密，关系到6亿农村人口的福祉和利益。通过水美乡村建设，可有效解决农村水系长期存在的河道淤塞萎缩、防洪排涝能力不足、水域岸线被侵占、河湖水体污染等问题，为农村高质量发展提供坚实的水安全保障。从近年试点及建设开展情况来看，水系连通及水美乡村建设项目覆盖面广、投入力度大、社会认可度高，取了显著成效。

（一）试点覆盖面广

自2019年试点工作启动以来，综合考虑自然条件、试点评估及进展情况、水利发展资金绩效评价结果等因素，分4批次先后择优选取了127个试点县和40个建设县，覆盖了除上海市以外的全国30个省（自治区、直辖市）。试点（建设）县在东、中、西不同区域间的分布较为均衡（如图1所示），其中，东部地区10省份共计54个，中部地区8省份共计51个，西部地区12省份共计62个。从不同批次看，第一批试点县数量最多，达55个；第二批试点县覆盖最广，涉及全部30个省（自治区、直辖市）。从具体省份看，江苏、浙江、安徽、福建、江西、湖北、湖南、广西、四川和云南等10省份试点（建设）县数量较多，均达到8个，占全部试点（建设）县数量的近一半；北京、天津、内蒙古、吉林、西藏和宁夏数量较少，仅1~3个。

（二）投入力度较大

在资金支持方式上，中央财政水利发展资金采取先建后补、奖补结合的方式对水系连通及水美乡村试点（建设）县予以支持。考虑到地区发展差异，对享受中西部地区投资政策的试点县，第一批次每县补助1.5亿元，之后批次每县补助1.2亿元；对其他地区的试点县，第一批次每县补助1.2亿元，之后批次每县补助0.8亿元。截至目前，已累计安排中央财政水利发展资金超过200亿元。同时，各地积极筹措配套资金用于水系连通及水美乡村试点建设，试点县资金投入规模可达3~5亿元。以江西省靖安县为例，除中央补助1.2亿元外，还通过县级财政、贷款、社会资本等来源筹措地方配套资金近4.0亿元，属于单项投入较大的项目。

（三）地方认可度高

实施县域水系连通及水美乡村建设项目切实抓住了当前农村水利建设的主要问题，县级水行政主管部门参与积极性逐年高涨，省内竞争愈加激烈，甘肃、贵州、新疆等省份均通过竞争立项筛选申报县（市、区）。水系连通及水美乡村项目的实施，明显提升了区域防洪排涝能力和农村水安全保障水平，大幅改善了河湖生态功能和农村水环境，全面提升了农村人居环境和水文化氛围，显著促进了生态农业、乡村旅游等乡村产业协调发展，民生项目成效凸显，得到了老百姓的广泛支持和高度认可。以广西省合浦县为例，通过实施试点县建设，恢复了周江水系灌溉、防洪、生态等基本功能，沿岸豇豆亩均增收1500元，防洪除涝受益面积达22.5万亩，优美水生态带动了周边乡村旅游的发展，拓宽了农民增收渠道，为乡村振兴注入源源不断的“水活力”。

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Ⅱ

存在的问题

水系连通及水美乡村建设试点项目实施以来，涌现了一批各具特色的县域治水、兴水、乐水典范。但大部分试点县在建设理念、投融资力度、管理改革创新等方面也显现出一些弱项和短板，与新形势下水利高质量发展的要求相比还存在相当差距。

（一）相当部分试点县建设理念仍局限于水利行业单打独斗

农村水系的问题表象在水里，根源在岸上，仅依靠水利措施难以从根本上改善，需要水域岸线并治，综合施策。但从目前试点工作开展情况看，一些地方仍存在系统性考虑不足、要素统筹不够等问题。相当部分试点县存在部门协调难度较大、意愿不强等现象，从资金投入到建设管理，不少是水利部门在唱“独角戏”，未充分调动生态环境、自然资源、农业农村等相关部门形成合力，一定程度上制约了“河畅、水清、岸绿、景美”的水美乡村项目建设及综合效益发挥。

（二）财政资金引导社会资本投入的杠杆作用未充分发挥

考虑到财政补助资金有限，水系连通及水美乡村建设需要充分发挥财政“四两拨千斤”的杠杆作用，引导撬动社会资本参与水系连通及水美乡村建设，发挥资金规模效益。当前试点县建设资金来源除中央财政水利发展资金和地方政府配套资金外，以地方债、政策性银行贷款等为主，社会资本投入的规模和占比仍普遍偏小。如，江西省安义县2022年度地方配套投资2.12亿元均来源于财政性资金，黑龙江农垦哈尔滨管理局闫家岗农场2023年已落实的地方配套投资3429万元均为银行贷款。财政资金引导社会资本投入的杠杆作用未充分发挥。

（三）“重建设、轻管理、轻改革、轻创新”等现象大量存在

调研中发现，部分试点县在设计理念创新、管理模式改革、资金筹措管理等方面存在这样那样的问题，如，有的项目设计照抄照搬，枉顾当地实际需求，过分追求面子工程和“绣花”功夫；有的地方占用大量水美乡村建设资金乱建水利博物馆，建成水平低、布展效果差，造成资源、资金浪费；有的项目管理模式单一，建后维护滞后，一些基础设施未能发挥应有作用；有的地方筹措配套资金不积极，仅依靠中央补助资金开展建设等，直接导致建设效果难以持续。

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Ⅲ

有关建议

为更高效运用中央资金支撑乡村振兴战略，进一步提高水系连通及水美乡村建设水平，提出以下几点建议。

（一）转变试点建设理念，发挥好水利行业主导带动作用

尚未形成统筹协调的工作机制是当前水系连通及水美乡村建设面临的重要制约因素。要从根本上转变建设管理理念，统筹资源、政策、资金等各要素，加大部门协同力度，建立健全党委政府统一领导、水利部门牵头、相关部门密切配合的协作机制，用足用实用好河长制湖长制，充分调动各方积极性，实现共建共治共享。同时，要把群众认可、群众满意作为水美乡村建设的重要目标，坚持问计于民、问需于民，真正建成民生工程。

（二）统筹整合相关水利投资科目，扩大中央资金总体投入规模

当前水系连通及水美乡村建设试点已经取得初步成效，起到了很好的示范效应，但参与试点建设的县级行政区在全国占比依然较低。为将试点成效推广到更广大区域，建议加强与发改、财政部门沟通，统筹整合小型农田水利设施建设、农村水系综合整治、农村河塘清淤整治、小型水源工程等相关水利投资科目，进一步扩大中央资金支持水系连通及水美乡村建设的总体投入规模，推进资金下达进度，确保及时足额到位，让更多县域尽快实施、尽早受益，让良好的水生态成为乡村振兴的有力支撑。

（三）拓宽建设融资思路，促进县级涉水资金整合使用

地方配套资金落实是关系水系连通及水美乡村建设效果的重要因素。突破地方财力制约，建设更高质量水美乡村项目，可借鉴县级涉农资金跨部门统筹整合的做法，积极推进县级层面涉水资金的整合和统筹安排。沟通财政部门摸清涉水资金底数，搭建涉水资金统筹整合平台，按照“渠道不乱、用途不变、集中投入、各负其责、各记其功、形成合力”的原则，统筹安排农田水利建设、农村人居环境整治、美丽乡村建设等多渠道资金同向发力，发挥资金规模效益。

（四）做好项目建设运营管理，突出探索改革创新要求

在项目建设方面，要紧密结合当地需求，探索各具地域特色的建设模式，在保障防洪、供水、生态安全的前提下，充分展现不同地域乡村河湖水系的多元美。在项目管理方面，通过托管经营等方式深化管理模式改革，建议推广闫家岗农场发挥北大荒集团优势，实现水美乡村项目与现代农业、文旅产业深度融合，以水美乡村建设推进一二三产业协同发展的管理模式。在项目投融资方面，做好地方政府专项债券申报，积极利用银行贷款，通过特许经营等方式积极吸引社会资本参与水美乡村建设，持续拓宽资金来源渠道。

（五）健全完善编制方案，优化调整建设任务

制度是推动改革创新、提升工作能力的重要手段。建设更高水平的水系连通及水美乡村项目，要以问题导向、需求导向为原则，结合试点中期评估及项目验收等相关成果，及时总结试点建设中的好经验、好做法及存在的主要问题，研究完善适用于不同区域条件的水系连通及水美乡村建设实施方案编制指南，因地制宜调整建设目标和任务，有效发挥试点的创新探索和经验积累功能，高效指导全国水系连通及水美乡村建设工作。

来源：《水利发展研究》2023.09

作者：吴 强（水利部发展研究中心）,刘 品, 刘 汗, 刘 阳