河湖长制助推生态文明建设的思考

近年来，随着生态文明建设不断深入推进，河湖治理整体成效显著，但现在仍处于压力叠加、负重前行的关键期。本文在把握生态文明思想及生态文明建设总体要求的基础上，着重探讨了生态文明建设与水资源及河湖长制的关系，梳理了典型的河湖长制工作创新实践，分析了河湖长制目前存在的问题，就如何深化河湖长制助推生态文明建设提出了相关建议。

党中央、国务院高度重视生态文明建设，先后出台了一系列重大决策部署，将生态文明建设上升为国家战略，这是国家面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻趋势制定的顶层设计与战略部署，也是遵循社会发展和自然规律、主动破解经济发展与生态环境保护之间的矛盾，是实现人与自然和谐相处的重大成果。生态文明则社会和谐。其中，水是生态系统的基本要素，是生态文明建设的宝贵资源，水美是生态环境保护和经济高质量发展的必要条件。现阶段水生态危机日益凸显，进一步体现了生态文明建设的迫切性，这就要求必须树立和落实山水林田湖草是一个生命共同体的理念，把生态文明建设作为长效发展战略贯彻于社会发展的全过程。

河湖水系作为水资源的重要载体，对支撑区域发展、保护生态环境具有十分重要的作用。全面推行河湖长制是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求，是解决我国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措，是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新，也为生态文明建设提供了有力抓手和制度创新。

一、生态文明思想论述及生态文明建设总体要求

习近平生态文明思想内涵丰富、博大精深，2005年，时任浙江省委书记的习近平同志首次提出了“绿水青山就是金山银山”的绿色发展观，党的十八大之后，习近平总书记多次在不同场合以“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”的深邃历史观来论述生态文明建设的重要性，强调生态文明建设是“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要内容，提出“良好生态环境是最普惠的民生福祉”的基本民生观、“实行最严格生态环境保护制度”的严密法治观、“山水林田湖草是生命共同体”的整体系统观等一系列新思想、新论断。2018年5月，全国生态环境保护大会正式确立了习近平生态文明思想，为深入推动生态文明建设提供了思想指引和行动指南。

党的十七大第一次明确提出把“建设生态文明”作为全面建设小康社会的奋斗目标的新要求提了出来，强调要使“生态文明观念在全社会牢固树立”。党的十八大明确提出了树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展的大力推进生态文明建设的总体要求。党的十九大提出坚持人与自然和谐共生，必须树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，努力走向社会主义生态文明新时代。

二、水是生态文明建设的宝贵资源

生态文明建设涉及生态系统的各种类型，包括水生态文明建设、森林生态文明建设、农田生态文明建设、荒漠生态文明建设和城镇生态文明建设等，通过利用水资源进行发电、航运、农业灌溉、水产养殖、工业冷却、水上娱乐等活动，从而产生社会、经济、生产等各方面效益。随着社会生产力的不断发展，水利事业日益成为人类社会文明和经济可持续发展的重要支柱，不仅关系到防洪安全、粮食安全、供水安全，而且关系到经济安全、生态安全、国家安全。

造福民生是水利事业的宗旨，只有人水和谐才能确保安全。因此，国家实施了如南水北调等一系列重大工程，来解决我国淡水资源时空分布不均的问题。通过优化水资源配置、提高水资源综合利用，对缓解北方缺水问题、改善北方地区的饮水质量和黄淮海地区的生态环境状况，促进当地城市化进程和经济结构的战略性调整，具有重要的社会意义和经济意义。

水是生态文明建设的宝贵资源，水生态文明是生态文明的重要组成和基础保障，水美更是生态环境保护和经济高质量发展的必要条件。因此，2013年，水利部先后印发了《水利部关于加快推进水生态文明建设工作的意见》《水利部关于加快开展水生态文明城市建设试点工作的通知》；2013-2014年开展试点城市建设105个；截至2019年5月，共计99个试点城市按时完成了各项建设任务。通过推进生态文明建设、完善水生态保护格局，水生态环境质量得到持续改善，民生水利取得突破性进展。2019年9月，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会中提出“幸福河”概念，这是从系统全局的角度出发，对新时期江河治理和水生态文明建设提出的更高要求。

三、河湖长制是推进生态文明建设的内在要求

生态文明建设是一个长期持续的过程，具有战略性和系统性，为加强水资源综合治理和生态环境保护，2012年，水利部出台了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，划定三条红线以实行最严格水资源管理；2015年，国务院发布《水污染防治行动计划》，将水污染防治提升到国家水生态环境安全、生态文明和实现“中国梦”的高度；2016、2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发了《关于全面推行河长制的意见》和《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》，把河湖长制作为推进建设生态文明的强力抓手，河湖长制也由原来的被动应急机制转变为常态实施制度。

全面推行河湖长制，是完善国家治理体系和治理能力现代化的重要实践，是我国治理体制和生态环境制度的重要创新，也是推进生态文明建设的内在要求。通过发挥河湖长制度所具有的体制优势，驱动河湖治理等相关工作，以实现生态文明建设战略性和系统性要求。河湖长制创造性地将环境目标责任制与党、政首长负责制在河湖治理领域有机结合，打破了以往“九龙治水、多头管理”的格局，在协调中央与地方的权力分配上展现了明显的优势，从“国家统治”到“国家治理”，表明了水资源管理从过去的“多元之治”向“多元共治”转变，真正形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的现代治理新格局。此外，通过搭建技术先进、及时高效和完善可靠的信息管理平台，开展一系列主题教育活动，组织落实各级河湖长培训等方式，全方位提高河湖长的履职水平。

河湖长制实施3年多来，制度、机制、管理、技术等各个方面都有了创新实践，各省均建立了以党政主要领导负责制为核心的省、市、县、乡、村五级河长湖长组织体系，31个省（自治区、直辖市）全部设立党政双总河长。除建立了六项制度外，大部分省份还建立了多元投入机制等相应配套制度，积极推进河长制立法工作，如《浙江省河长制规定》《海南省河长制湖长制规定》《福建省河长制湖长制规定》《江西省实施河长制湖长制条例》《吉林省河湖长制条例》等。

各地扎实推进河湖长制工作落实，取得显著成效。贵州省将全面推行河长制写入《贵州省水资源保护条例》，为全国首家在地方法规中明确推行河长制的省份，2019年1月17日，贵州省第十三届人民代表大会常务委员会第八次会议通过的《贵州省河道条例》，设河湖长制专章，从法制层面为全面推行河长制提供有力支撑和保障；山东省潍坊市建设无违河湖，通过运用通报、督办、暗访、约谈等措施推动解决河湖“四乱”问题，全市累计拆除违建310万平方米，特别是清除了昌邑潍河入海口渔棚357处、占用寿光弥河河道滩地的霍氏皮划艇俱乐部、冶源水库6栋违建别墅等一批历史遗留问题；宁夏固原市将全面推行河长制与脱贫攻坚工作有效结合，将部分精准扶贫户有巡河能力的人纳为公益性岗位成员，作为民间河长、巡河员或保洁员，签订工作责任书，截至2019年7月，共落实民间河长215名，巡河员和保洁员1247名，走出了一条既洁净“水路”，又扫除“贫路”的治河新路，彭阳县通过PPP模式吸引社会资本12亿元，实施“美丽茹河”建设项目，小流域生态经济模式以生态环境为底色，与种植业、养殖业、加工业有机结合，以发展绿色无公害生态农业为突破口，大力发展生态旅游，提高流域经济效益和农民收入，实现了生态产业化、产业生态化。全国其他部分地区已开展的典型的河湖长制创新实践取得了可喜的成果，河湖面貌焕然一新。

四、河湖长制助推生态文明建设的问题与建议

（一）现存问题

习近平总书记于2018年在全国生态环境保护大会上指出，生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期。

1.顶层设计不足，缺乏管理与联动。虽然国家已逐渐重视从大尺度流域考虑整体生态修复，但部分区域保护与发展矛盾突出，河湖管理与生态环境政策得不到有效执行，相关部门互相推诿责任，加之督查和追责制度不严格，违法成本较低，相关制度虚置或扭曲执行的现象仍较为普遍。

2.生态环境治理不力，技术水平落后。现阶段产业结构和能源结构不合理，与经济发展利益冲突，河湖岸线管理保护、生态修复等河湖长制主要任务均存在一定的问题。

3.监督与考核体系落后，工作机制不完善。我国环境立法数目可观但法律位阶都非常低，一些地方政府存在绩效观念错误，存在不同程度上的形式主义、官僚主义、甚至对污染性企业的地方保护主义现象，且由于缺乏社会监督形式，难以形成自下而上的监督机制。

4.社会力量参与不足，主体意识不强。全社会还缺乏生态文明教育，且由于信息公开制度、举报制度不健全，民众的环境知情权、参与权及监督权得不到有效保障，大大降低了公众的参与程度。

（二）建议

河湖长制是以生态文明建设为方向，逐步将河湖长制成果覆盖到经济和社会发展的方方面面，最终实现生态、经济和社会的全面协同，是落实习近平总书记提出的“重在保护，要在治理”方向性战略要求的重要抓手。因此，实现河湖长制从“有名”到“有实”的转变，才能有效推动生态文明建设。

1.完善河湖长制制度体系建设，系统推进内外协调联动治理

河湖长制是一项涉及多主体、多要素、复杂而庞大的系统工程，这就要求“分阶段、多主体、精细化、有侧重”的逐步开展工作。

一是要不断完善河湖长制方面的立法，冲破职非法定的困境，补齐河湖及生态环境管理立法欠账，尤其是地方立法，必须加强与各地区现状的适应性。

二是要构建明确的目标体系，河湖长制制度体系建设中也需要构建一套包含多阶段目标、有效兼容现行管理要求的目标体系。

三是强化顶层设计指导具体工作，完善水资源管理制度、环境保护制度、生态补偿制度、环境损害赔偿制度等，发挥约束引领作用，做到一级部署、多级应用。

四是建立以行政主导、多方社会力量共同参与的内外协调联动机制，建立跨部门协调机制和跨区域协调联动机制，加强信息沟通和应急响应，注重生态水利、环境保护、风景园林等多学科背景的交叉融合，形成治理合力，提高河湖及生态环境治理能力和效率。

2.加强技术创新和科研转化，扎实推进理论与实践结合

面对理念思路、方式方法、技术措施等方面的落后，迫切要求国家鼓励和引导河湖及生态环境治理理念和技术的创新，重点落实河湖长制推行过程中已经产生的新兴技术在生态文明建设方面的广泛应用，推动产业结构升级。

一是要强化系统意识，因地制宜、遵循科学规律，坚持山水林田湖草综合治理、上下游全流域一体治理，增强治理的整体性、协同性和科学性，强化效果导向，真正做到标本兼治。

二是要强化创新意识，融入近自然修复理念和生态修复工法，开展河湖长制专项课题研究，加强与高校、企业及科研院所之间的交流与技术合作，整合产学研资源联合创新治理技术，助力河湖及生态环境治理向纵深推进。

三是要加强技术引进与再创新，鼓励开展河湖及生态环境治理技术的国际学术交流会议和论坛，资助优秀专业人才出国深造，进一步吸收国外先进治理技术和管理经验。

四是要注重成果转化和技术推广，扎实推进理论与实践结合，尽快形成一批可复制推广的治理技术，推进技术成果产业化，并依托杂志期刊建立全国河湖长制工作及生态文明建设管理与技术的交流展示平台，抓好典型示范区，便于各地区选择符合当地状况的技术，全面提高河湖治理和生态文明建设效率。

3.强化监管与考核体系，全面构建常态长效高效工作机制

行政权力的运行不仅需要内部的考核和督查，也需要外部的监督和制约，其共同保障了法规和制度推行的效率和效果，充分体现了服务社会公众、追求经济、社会、生态“大协同”的使命。

一是加强执法监督机制，提高执法人员的责任感和使命感，严格执行环境问责制度，加强系统培训以提高执法水平并规范执法手段，密切关注流域资源开发利用与生态环境保护之间权利的矛盾以及相关部门权利的大小和虚实；

二是建立健全环境信息公开制度、环境监督制度、环境举报制度等，引导市场、企业、公众等共同参与河湖长制工作，吸引社会资本投入。

三是建立科学正确的政绩考核标准，转变政府传统的绩效观念，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，增加生态文明的政绩考核评分权重，促进环境保护和经济发展综合决策和科学决策。

四是将河湖长工作作为地方党政领导干部综合考评的重要依据，完善生态环境损害责任终身追究制，对不顾生态环境盲目决策、造成严重损害的领导干部，视情况予以通报、约谈和问责，同时要建立激励表彰制度，对成绩突出的地区、河湖长和相关单位进行奖励。

五是加快建立天地一体化生态观测体系和综合监管平台，对治水及环境治理效果进行评估，科学引入第三方评估机制，进一步强化河湖长履职尽责。

4.树立生态文明观念，最大限度营造全民积极参与氛围

针对水管理的长期性和复杂性，仅靠政府管制或者市场调节是无法胜任的，发动群众积极参与河湖长制工作是保障河湖长制推进生态文明建设的必然要求，是习近平总书记提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”的重要环节。从“多元主体”的角度看，河湖长制克服了政府单边控制和市场机制失灵所带来的危害，有效地解决了不同利益群体在角色上的冲突和矛盾。

一是要充分运用媒体资源创新宣传途径和形式，提高师资力量，提升全民爱水护水的生态文明意识。

二是要完善河湖及生态环境信息公开制度，使公众具有环境知情权，并增加公众参与渠道，政府决策时应采用听证会、座谈会、民意调查等制度，吸纳公众意见，强化环境影响评价中的公众参与环节，保证决策的科学性和民主性。

三是加强与高校和培训单位的交流与合作，落实推广和实施，例如南京市鼓楼区聘任河海大学的相关教授为专家河长，依靠河海大学河长制研究与培训中心提高全社会的参与意识和践行能力，培养合格的河湖及生态环境保护队伍，为生态文明的建设提供人才基础。

五、结语

生态文明建设是实现经济社会永续发展的必经之路，是顺应人民群众新期待的迫切需要，不仅要做好系统部署的各项工程建设，更重要的是关于治理体制机制的变革，河湖长制构建了多元化决策机制和权力制衡机制，促进了治理新格局的实现。推进河湖长制是全面提升生态文明建设治理水平的重要举措，要全面践行习近平生态文明思想及新时代治水方针，把全面推进河湖长制作为贯彻落实习近平生态文明思想的重要内容，通过落实落细落小，层层推进，扎实守护水资源安全，促进生态环境持续稳定改善，共创幸福河湖，积极推进生态文明建设取得更大实效。