河长制：有名，更要有实

沈晓梅

作者  盐城工学院教授，主要从事资源环境管理与区域可持续发展领域的研究。

本文系江苏省社会科学基金项目“河长制下江苏农村水污染协同防治的制度困境与长效机制研究（19GLB023）”阶段性成果，沈晓梅教授系该课题负责人。

日前，全国人大常委会委员长栗战书在十三届全国人大常委会第十二次会议上，就《中华人民共和国水污染防治法》实施情况作报告时指出，“从总体上看，我国水生态环境状况不容乐观”，“河长制从‘有名’到‘有实’还有较大差距”。

2016年河长制全面推行以来，各地积极落实“河长制”政策。河长制是由各地党政负责同志担任河长，统筹涉及流域治理的各地区、各部门，实现流域协调治理的一种模式。在2017年6月修改后的《中华人民共和国水污染防治法》中，河长制首次出现在正式的法律条文中。至2018年6月，全国31个省、自治区、直辖市依法全面建立河长制组织体系，成立了河长制办公室，承担河长制的日常工作，全国共明确省、市、县、乡、村五级河长120多万名。河长制实施以来，全国主要江河、湖泊水质稳中向好，水环境质量持续改善，取得了明显成效。可以说，河长制的施行切实改善了我国区域的河道环境。伴随着河长制的逐步推进，在制度落实过程中也面临着困难和问题，现行制度存在的缺陷和弊端也逐渐显现。如何实现河长制的从“有名”到“有实”也成为各界关注的焦点。

一、“四个关系”亟需处理

1.河长与河的关系

河长要会治河，河流的生态环境又直接影响着河长的履职考评。目前，各级河长均由地方党政负责人担任，多数河长没有环境、水利等相关领域的专业背景和在水环境治理相关部门的工作实践经历。由于河长对河的了解缺乏相应专业知识的支撑，导致河长对河道存在的问题难以从技术层面加以分析，在河道宏观问题界定的过程中常常会讲“外行话”，难以进行高效决策。

2.河长与河长办的关系

河长办只是河长的综合办事机构，不能替代河长开展工作。从职能上讲，各级河长负责组织领导相应河湖的管理和保护工作，牵头组织对侵占河道等突出问题依法进行清理整治，协调解决重大问题；对跨行政区域的河湖明晰管理责任，协调上下游、左右岸实行联防联控；对相关部门和下一级河长履职情况进行督导，对目标任务完成情况进行考核，强化激励问责。河长制办公室承担河长制组织实施的参谋助手、协调综合、督促检查等具体工作，落实河长确定的事项。而在实际操作上，由于河长为各级地方党政负责人，他们日常工作繁忙，在很大程度上河长的职能由河长制办公室来承担。

3.河长与职能部门的关系

河长统筹协调相关职能部门，各职能部门需要密切合作、协力治水。河长制推行的初衷是解决部门间相互推诿的“九龙治水”现象。随着河长制的全面推行，一系列针对职能部门的问责及处罚措施得到了强化和健全，很大程度上解决了以往河道管理中责任空位问题。但是，较普遍的现象是河长与职能部门间的协调机制尚未形成，河长协调治理能力无法得到充分体现，部门间的信息壁垒仍然存在，甚至出现河长办难以从生态环境部门获取河流的水质数据的情况。

4.河长与企业、社会的关系

河长引导、发动，社会各界共同参与。从企业层面看，受净水减排成本高、企业参与水环境治理的奖罚力度小以及企业经营管理者片面追求经济效益等因素影响，企业缺乏对其所应担负社会责任的正确认识，因而很难自发参与环境整治工程，部分企业甚至选择非法偷排的行为以降低排污成本。而河长难以从源头上对企业的违法排污现象加以控制。从社会层面看，因宣传力度不够、宣传方式单一，全社会对河长制缺乏应有的了解，加之受参与渠道、参与成本以及奖励形式的限制，居民对水环境治理的参与缺失问题较为严重。

二、“五个抓手”亟需强化

1.落实“一河一策”

“一河一策”是实现因地制宜的重要推手，同时也是让河长了解河的重要渠道。虽然目前在相关文件中已经明确提出要实施“一河一策”，但在实际操作过程中仍存在诸多问题。在编制层面，存在内容泛化，对策雷同，未能实现因时制宜和差别化管理的问题；在实施层面，一些地区仅仅按“文”落实，没有精准施策、灵活应对，难以真正做到因地制宜展开治理工作。

2.优化考评机制

要加强河长绩效考评体系建设，针对河长的工作情况进行评价和奖惩，要确保对河长履职考核的公正性和可信性，奖优罚劣，切实落实问责措施，起到激励和震慑作用。比如：可以针对河长在巡河中出现的不重视、不作为、慢作为等行为制定相应的问责方法，对于失职的党政领导干部则要追究相应的党纪、政务处分。

3.健全巡河机制

巡河是落实河长职责最直观、最直接、最有效的办法。河长办一般应提前做好河长巡河的准备工作，可通过搭建“问题提示卡”、设置“提示通报制度”等办法，提高河长巡河的针对性、有效性。河长什么时候巡河、巡哪条河的哪一河段、巡河关注的重点，均可由河长办提前拟定。这样可以让事务繁忙的河长在巡河时做到“有备而来”，提高效率。但这样的安排，不是说巡河工作可由河长办完全代办，河长必须亲自实地参与，监督和督促相关整改措施的落实。

4.加强信息化平台建设

要结合互联网技术、监测技术、大数据技术，搭建河道水环境治理信息平台。通过该平台，可以查询相关区域内河道的河长、水质、群众投诉（建议）、主要污染源排放情况的历史和实时信息，便于河长和相关部门进行数据分析，提高决策效率和正确率。水利部门、环境部门、企业、村委会、群众可借助该平台实现“资源整合+成员间信息互动”，加快信息流动速率，提高参与主体在参与水环境保护过程中的团队协作能力，实现水环境保护由垂直保护转变为扁平化的网络“治理+保护”。

5.完善河长公示牌

河长制完成了对行政权力系统内部的动员，而作为社会系统工程的“治水”，需要社会公众的参与，而河长公示牌则是发动群众简单而有效的办法。目前，虽然多数地区沿河已经设置河长公示牌，但是仍然存在河长信息未能及时更新、公示牌提供的信息反馈渠道不通畅等问题。沿河居民是环境的直接受众，只有充分发挥其监督作用，将自上而下的政府力量和自下而上的公众力量相结合，才能从根本上提高河道治理效率。

三、“两个保障”亟需构建

1.法规制度保障

虽然《中华民族共和国水污染防治法》明确“省、市、县、乡建立河长制，分级分段组织领导本行政区域内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作”。但河长制如何实施没有统一的标准，也缺乏整个流域范围的统领性政策文件。在执行时往往出现各个地方标准不一，河流上下游、左右岸等不同区域执行的政策不一样的情况。虽然河长制改变了多部门职能交叉和重叠现象，强化了政府的执行力，但在法律法规及制度体系上还有待完善。重点应围绕如何提高治理效率和执法效率，建立完善的法规保障、组织保障、制度保障等综合性保障体系。

2.资金保障

河道治理资金保障尤其重要，在农村地区，其已成为制约性因素。要拓宽融资渠道，在财政部门加大资金投入和管理的同时，还要建立健全河道治理多渠道融资的风险分担机制，完善水权交易和生态补偿机制，吸引社会资本流入水资源管理和水环境治理领域。可以在河长制推行中引入PPP模式融资，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。