我国水系发达、河湖众多，长期以来，高消耗、高污染的传统发展模式造成水资源浪费严重、水污染事件频发，导致河道湖泊萎缩、水环境恶化、水生态破坏等突出问题。为保护河湖和人民健康，我国加大了对河湖的治理力度，实施了“三河”、“三湖”水污染防治，“水污染防治行动计划”，用水效率有所提高，河湖水质有所改善。但实际效果看，收效不如预期，依然未能有效改变严峻的水环境形势。2007 年，无锡发生“太湖蓝藻” 污染事件。为此，无锡市政府提出分段截流式的治理思路，创生出 “河长制”，即各级党政主要负责同志担任辖区内重要河流的河长，以负责河道的水环境、水资源的治理的水污染治理模式。此后这一流域治理的地方创新迅速被各省市所效仿。2016 年 10 月 11 日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第28 次会议，审议通过了“关于全面推行河长制的意见”(以下简称《意见》) 。《意见》以省为区域治理单元，通过对治理组织形式的顶层设计，明确了省、市、县和乡四级地方河长体系，在建立横向部门统筹治理机制的同时形成了各级政府的纵向联动机制，以解决上下级政府因信息不对称而影响执行效果的问题。

2018年7月17日，水利部举行新闻发布会，宣布截至当年6月底，31个省(自治区、直辖市)全部建立河长制，比中央要求的时间提前了半年。全国31个省(自治区、直辖市)共明确省、市、县、乡四级河长30多万名，省、市、县三级均成立河长制办公室。建立了河长会议制度、信息共享制度、信息报送制度、工作督察制度、考核问责与激励制度、验收制度等制度，还出台河长巡河、工作督办等配套制度，初步形成党政负责、水利牵头、部门联动、社会参与的工作格局。截至2018年7月中旬，各省级河长已巡河巡湖926人次，市、县、乡级河长巡河巡湖210多万人次，初步形成责任体系[1]。河长制成效开始显现，以无锡为例，该市自2008年以来，河湖水质总体改善，考核断面达标率就从53.2%提高到71.1%[2]。

自从“河长制”诞生起，围绕它的争论就从未间断。官员、行业媒体纷纷加以肯定和支持，认为主要领导亲自抓有利于快速推进、统筹协调，从而把治水落到实处，“抓住了牛鼻子”，因此也取得了明显成效。与此相对， 一些综合媒体和网民发出质疑的声音。学术界也各持立场，褒贬互现[3]。但无论如何，这一曾经的地方诱致性制度已通过中央政策及法律成为一项正式的强制性制度。作为我国在面对水环境危机后实施的一项以辖区河流分段全面责任制，河长制已成为我国社会主义生态文明制度体系中一项极具特点的制度。因此，笔者试图对河长制的逻辑进行梳理，探讨其面临的问题，并提出优化建议。

1、河长制的基本假设及其逻辑

1.1河长制的基本假设

笔者认为河长制的产生基于以下假设：首先，流域水环境治理是一项系统性工程，涉及河道、岸上，涉及左右岸、上下游，涉及河流水资源调配、工农业及交通运输等水污染物排放控制、污水收集处理、河道保洁和水生态保护修复等。所谓九龙治水分割了水治理的系统性，更缺乏资源协调能力，无力解决水环境治理中面临的各种问题。其次，现行的水管理体制是部门负责制，涉水管理职能被划分到不同部门。由于部门权力存在边界，在公共治理活动中有一定领域范围。交叉地带的公共治理，往往有多个政府部门作为其合法治理主体。这些政府部门治理主体之间具有不同的职能和目标，有着不同的治理理念和方式。各部门从自己专业职能出发，造成政府行政管理活动出现碎片化、分散化现象，甚至部门冲突也在所难免。再次，现有的治理路径也无法满足短期内快速整治见成效的需求，进而与基于以人为本的环境改善目标和人治下的效率诉求产生冲突。因此，需要制度性改革，通过强力的手段才可能在较短时间内实现上级和市民对水环境改善的要求。再有，现有的环保责任制在实践中难以落实，追责一般也多会轻易放弃主官的责任，而把问责对象推到基层和部门。因此，循着既有的环保责任制，无法促动地方政府主官承担河湖水环境治理责任，推进水环境改善。此外，法定的政府首长责任制是一种法律责任，但是在中国政治环境下更是一种政治责任，组织追责在目前的环境下是直接高效的方式。在现有的法律框架下，并无明确的需要承担的法律责任，而在人大选罢无力的条件下更无法落实。一项职责要得到重视，就需要将其责任明确化，并成为组织政治追责的条件。最后，科层制的压力机制下，尤其是在一把手亲自抓、党政同责、终身追责的安排下，明确的责任将迫使责任人不得不强力推进各自承包的河湖的水环境治理，而且他们的权力也保障了他们能够调度足够的资源，切断基层执法人员在其中可能的利益链，确保相关部门全力推进相关工作。

1.2河长制的逻辑

当前，水环境质量形势严峻，历史欠账较多，水环境治理涉及方方面面，因此需要加强河湖水治理。“河长制”通过明确包括下一级党政一把手在内的相关主要领导领导对其担任河长的河湖管理和保护责任与目标，可以构成影响其晋升的重要因素。河长制目标责任对党政领导干部及其以下官员施加政治压力，从而充分调动各级河长履行环境监管职责的执政能力，推动各级地方党政领导直接进行河湖水治理决策。利用河长党政领导的权威，借助领导现有职权，在更高层级统筹协调各部门力量，弥补环境和水利部门在进行水环境管理时所面临的行政权限、技术手段、人员配备等方面的不足，运用多种手段守水尽责，保护水环境，开展水环境治理，从而确保在规定期限内完成相应任务，实现水环境改善目标[4、5]。从而构建起一条：河湖水环境问题—治理需求—改善目标与责任—河长制落实党政领导责任—政治压力—河湖治理决策—统筹协调各部门力量实施—考核反馈保障—完成治理任务—实现水环境改善目标的逻辑链条。

2、河长制的基本特征

2.1环境单元目标责任承包制

“河长制”明确河湖相应负责领导干部职责，事实上构建起一种水环境责任承包制。“河长制”发源地的时任无锡市长亦强调，“实行最严格的责任包干”。无锡市正是试图通过分段截流式的包干治理思路，根治太湖及分支河流的水污染顽疾。通过安排各级党政主要负责同志担任辖区内重要河流的河长，以对河流的水环境、水资源状况全面负责。实际上，中央政府早在1989年就开始推行“环境保护目标责任制”， 当年颁布的《中华人民共和国环境保护法》中就有规定:“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”而将环境治理情况纳入官员的政绩考核、实行“一票否决”等规定也已在一些地方实施。2008 年修订后的《水污染防治法》规定:“县级以上人民政府应当防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责”，“国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。”因此，张玉林（2009）认为“河长制”这种承包制的确在水环境治理领域，将“环境保护目标责任制”发展为“环境保护目标责任承包制”，将多年来经常悬空的前者加以细化，落实到每一级主要官员，按照行政交界面划分了各级领导干部的治水责任[3]。

2.2系统性统筹治理机制

目标责任承包制之下，河长全面对相应责任河湖负责，因此，形成河湖系统性统筹治理机制。河流生态环境治理涉及河道淤积、企业排污、农业面源污染、居民乱倒垃圾等诸多原因和行为主体。“河长制”意味着各级党政主要领导对于水环境问题的复杂性和相应职责有了较全面的认识，也使得党委政府及每个主要领导都与水环境发生了联系，由此形成了整个权力系统共同参与治水、相互协调的机制。“河长制”意味着地方党委政府为应对治水这一历史使命而对于权力系统内部作出新的系统性制度动员[3]。它体现了一种流域水环境资源整合的方案。“河长”作为当地的党政主要负责人，能对水污染治理中水利、环保、住建、国土、交通、城管相关职能部门的资源进行整合，并有效缓解政府各个职能部门之间的利益之争，实现集中管理，使流域水资源保护和水环境治理得到改善。这种制度设计可以把各级政府的执行权力最大程度地整合，通过对各级党委政府力量的协调分配，强有力地对流域水环境各个层面进行管理，有效降低分散管理可能产生的管理成本和难度，能够有力协调和整合涉及流域水资源管理的多个部门的资源，并按照流域水资源自然生态规律实行统一协调管理，增强管理效率。这种对人力、物力的整合，让“河长治河”变成真正系统性的、统筹的治理。

2.3制度外权力安排机制

尽管2018年1月1日正式施行的《水污染防治法》第五条对“河长制”的管理模式进行了明确，“省、市、县、乡建立河长制，分级分段组织领导本行政区域内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作”。有研究者也认为“河长制”可被视为法律规定的具体实现形式[6]。但在“河长制”的含义中，“河长”并不是与省、市、县长等行政序列相平行的独立的行政主体概念，而是指负有相应职责的既有党政序列中的各级党委、政府的负责人。有学者认为，以“河长”指代负有河湖保护和管理职责的党政负责人，其修辞意义大于规范意义[7]。“河长制”是通过“一把手抓”与“抓一把手”的自上而下的权力运作机制，赋予“河长”一定的自由处置权，摆脱法律制度的繁琐程序约束，不受各种繁文缛节的刚性约束，从而在河流治理中产生法制所不具有的灵活性与高效性，实现一定的治理高效率[6]。某种程度上适应了河流治理存在大量复杂性和不确定性问题而带来的灵活性制度安排需要，但也显示了其制度外权力安排的特征。由于是一种制度外权力安排机制，《关于全面推行河长制的意见》提出“河长制”的临时工作机制。各地根据实际情况，在县级及以上河长设置相应的河长制办公室。主要是从水务、环保、规划、国土、农业、财政等部门选配或抽调人员组织各级河长制办公室，或委任不同部门作为主要责任联系单位，负责承担对应级别的河长制办公室日常工作。各级河长制办公室的职责，主要包括落实河长确定的事项，根据辖区的水污染状况，研究制定河湖整治方案，统筹协调相关职能部门的职责，开展前端问题交办、过程现场督办、末端责任查办，改善水环境质量等[7]。

3、河长制存在的问题

3.1河长制法制化规范不足

河长制并非是一种法治规则下所产生的制度创新安排。它利用党政主要领导对下级的绝对权威打破水环境治理“多龙治水”的困局，利用官僚等级体制纵向的权威解决横向的分裂，是权力性安排，而非法治性安排。“河长制”一方面将水环境治理的职责相对集中于地方党委、行政负责人，另一方面坚持水污染防治领域由“环境保护主管部门统一监督管理，其他相关部门在各自的职责范围内实施监督管理”。“河长”的职责与统一监督管理部门的职责、分领域监督管理部门的职责难以界定。“河长”主导流域水污染防治和水环境治理，也事实形成对法定监管部门职责的突破。

河长治水法律制度滞后，程序规范缺失。尽管河长制不断被法律制度化，但尚未建构和厘清规范且稳定的职责体系，各层级 “河长”的权责边界、问责机制设计以及河长小组成员间的权力与责任分工等业务内容都未能以明确的法律形式来界定清楚[8]。而这会诱致出治理的偶然性和不确定性风险、人走政息的行政风险等流域水环境治理风险。地方政府的行政首长在河长治水实践中拥有自主空间的行政裁量权，进一步导致了河长制“随意性、偶然性和差异性”的外部治理风险。河长制不是通过法定责权来实现治理，而是更多依赖领导本身的职权和行为方式，会否冲击法定的职责和组织方式？我们在部门职能不畅时时应完善部门职能及协调机制，还是直接安排领导来跨越制度瓶颈来统筹？对于上述问题，立法并未给予相应的回应和跟进[7]。因此，我国环境法学者如王灿发 (2009) 等就认为，河长制并未成为法治建设的制度创新[9]。

3.2河长制实施受人治影响较大

河长制仍然是基于压力型体制下的首长负责制的任务治理逻辑[10]。在党政首长负责制和协调各部门的行政权形成治污合力的要求下，使得相应的水环境治理带有鲜明的家长制色彩。在水污染比较严重的时期，人治或许更能发挥其“快、准、狠”的整治力量[6]，推动短期突击治理。但是，它在通过捆绑河长的仕途前景与治水成绩，激发各级党政主要领导治水护水的积极性的同时，也使得整个制度高度依赖于担任河长的各级党政领导对水环境保护的重视程度以及其可掌握的行政资源与个人工作能力[8]。在地方河长制实践中，其成效往往由党政首长的重视程度、俘获资源以及上一层级责任追究力度等因素决定 [11]。首先，在主观重视程度上，各级党政领导需要在水环境保护和其他行政目标之间进行权衡与判断。水环境保护在与经济增长与社会稳定甚至等大气污染治理考核压力比较权衡中，重要性往往取决于中央与上级政府在当下的任务部署与政策意图。其次，不同领导可调度行政资源的大小也有很大的差异，市委书记、市长与副市长可动员的人力、物力、可协调的职能部门必然有差距，这势必影响到河流污染治理的实际效果。第三，河长们个人的能力方面也有差距，这种能力差距包括组织能力、协调能力与水污染治理的知识与经验等。因此，河长主观上对水环境保护重视程度和客观上治理能力的差异决定了不同河湖、河段的治理成效。此外，个别河长为个人利益可能罔顾现实，忽视客观规律，对有些复杂污染问题提出不切实际的目标任务，可能引发反向效果，甚至会挫伤基层河长的积极性[2]。

3.3河长制考核机制尚不完善

河长们治河的积极性不是自发的，而是来源于上级考核的压力与随之而来的奖惩机制。其有效运作有赖于考核机制的完善与行政问责的落实，如何通过考核制度来引导河长的治河行动就成为河长制制度成败的关键。如果考核制度本身有问题，就难以保证治水工作的科学性、合理性，以及治水目标与其他行政目标之间的平衡。但河长制政绩考核正如其他的行政考核一样，依旧是体制内的“自考”，缺乏透明的监督机制[12]。政府作为河长制的最大参与主体，本身既是监督考核规则的制定者，又是监督考核规则的作用对象，这就有“既当运动员又当裁判”之嫌。体制内的自考造成了政府同社会的信息壁垒，存在道德风险；有些地方政府为了追求一时的政治利益，容易出现利益合谋，甚至难以排除在相关水质检测数据和考核成绩方面的修饰和作假现象；即便是已经被监督出来的问题，也存在着整改消极应对，浮于表面等现象[2]。各地的河长考核结果以“表扬和自我表扬”为主，问责制在实践中也是报喜不报忧的情形居多，真正的“一票否决”几乎未见[3、12]。

考核指标形式主义化趋向严重。随着河长制从运动式治理向常态化机制的转化，对河长的考核也从质量指标约束转向过日常的程序性工作指标。考核评分标准中关于建章立制走程序的权重过大，造成考核的书面化、形式化，主要依据被考核对象提交的书面文件进行考核，只要不发生重大水环境污染事故，文件过关，考核就过关[12]。以《浙江省河长制规定》为例，其考核条款规定，“对乡、村级河长的考核，其巡查工作情况作为主要考核内容，对市、县级河长的考核，其督促相关主管部门处理、解决责任水域存在问题和查处相关违法行为情况作为主要考核内容”。因此，乡、村级河长和市、县级河长突出关注自身巡河日志、督办文件或会议纪录，以应对考核。此外，形式主义严重，过多过频的督查考核，在加重基层的工作负担的同时，也必然导致基层重留痕轻实绩。

3.4运行中存在协调困境问题

河长制办公室是个新机构，多部门合作模式、多单位混编机制有待完善。任务多层级分解使得协调者之间的协调又成为制约协同效果的额外变量，协调之外又增协调 [2]。从横向府际合作治理看，一方面，由于各区际政府经济发展水平、所处上下游位置、水环境治理能力不同，河湖治理需要横向区际政府间的共同协作与相互配合。另一方面，河长制治理使部门协同从“权威缺漏”极端转变为“权威依赖”极端。当党政领导“不在场”时，各部门之间的协同治理容易重新陷入“非合作博弈”困境[5]。“河长制”给党政领导增添了责任，而对于环保、水利、林业等多个部门的影响不大。“河长制”只是将责任“发包”给地区党政领导，而没有形成一个完整的涉水部门横向责任链，职责上的“部门分割”难题依然存在。河长制横向部门会商协调机制并未有效构建，多部门、跨区域主体共同参与到同一工作中，这些平级部门之间的协调和沟通问题单靠上级领导的权威，也难以完全解决，尤其是一些领导未必掌握约束权的情形下。因此，河长制的权力设计逻辑难以有效发挥协调功能[13]。

3.5短期目标与长效管理平衡问题

在现阶段，对于某些难以解决的重大水环境问题，依靠政府乃至党政主要负责人的直接参与和领导，确实能够在短期内凝聚起最大的行政力量加以解决。依靠个人的权威以及在其基础上的强有力的行政操作，可能在短期内带来可见的效益。但是，它更多的是应急之举、应付之举、应景之举，而长非久之计、治本之策，是很难带来稳定的、全面的、长期的环保效果的。一方面，水环境治理有其规律性，需要进行长效管理；一方面，河长制的短期提升考核目标和河长的绩效竞争又迫使河长们追求在短期内见成效。基层河长与行政机关在层层压力传导下需要应对多重行政任务，也不可能长期处于运动式的治水模式中。因此，不少学者倾向于认为河长制是水危机特别严峻的特定历史阶段的产物，作为一种短期应急举措，难以长期维系，将随着现代水治理体系和水治理机制的完善而退出历史舞台。未来在水环境得到较大改善的情形下，水环境保护将不再成为各级政府的工作重点，而转化为相关政府部门常态化的工作任务，各项长效机制建立，河长制的历史使命将自然完成[5]。

3.6强化权力集中而弱化公众参与

“河长制”的另一个缺陷在于它完成了对行政权力系统内部的动员，但忽略了对当地社会的动员，在实施过程中难以听到社会的声音，官员承包与民众旁观形成了明显对照。但河流污染防治问题涉及的不只是政府这一个主体，它还涉及到企业、以环保组织为代表的社会组织、个人等多元主体，单靠政府“唱独角戏”难以完全解决河流污染问题 [3]。河长制依然是一个封闭的环境治理系统，它使权力更加集中于党政主要领导。河长制治理倾向于将权威惯性延伸至对市场和社会的管控中，把私营部门和社会公众作为管理的对象而非合作的伙伴，不利于公私合作治理的生成与良性运转[5]。一些河长因为害怕民众深度参与会导致建设项目搁浅、担忧施政目标受阻及影响社会稳定，导致公众参与度不足。当下我国水环境治理的环保公众参与水平并不高，参与范围仅限于环保宣传教育、政策推行配合、掌握基层一线实际情况的咨询探查等浅层次的参与。

3.7繁复的体系造成制度虚假繁荣

目前在河长制建设中存在地方过度创新问题，过于繁复的河长造成制度虚假繁荣。根据《水污染防治法》和《关于全面推行河长制的意见》，全面建立省、市、县、乡四级河长体系，同时规定县级及以上河长设置相应的河长制办公室。但仍有相当部分省市实施了五级“河长制”，如《浙江省河长制规定》就明确规定建立省、市、县、乡、村五级河长体系。据统计，江苏、江西、广西、广东、黑龙江、云南、贵州、青海等地亦实施五级“河长制”组织体系，重庆、北京、天津等直辖市也在村级设河长[14]。一些地方在社区设置了社区河长。有些地区还加上河道警长（执法中队长）、民间河长及保洁组长一起构成了“六长”，其河长体系已远远超出制度设计的范畴。即使确定社区河长可以使责任分解落实更明确，但他们作为自治组织，受职权所限，终究无法有序协调各部门开展河道治理。社区河长等制度外河长使得河长制在基层发生异化，某种程度上只是成为责任传导机制。

3.8各层级河长职责同构现象明显

当前各地在推行河长制过程中多简单照搬照套上级文件，以文件落实文件，以办公室对接办公室，导致各层级河长职责同构现象明显。不同层级的河长虽职权不一，但规定的职责却高度一致，带来实际工作中的权责匹配困难。甚至在乡镇街道，也明确其全面履行河长的职责，要求其负责组织领导区域内河湖水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等管理和保护工作，牵头组织清理整治各类突出问题，协调解决重大问题；对相关部门和下一级河长履职情况进行督导考核。但是乡镇尤其是街道本身在我国属非完全政府，无法有效统筹各部门工作，事实上无力承担相当部分职责。

4、河长制的优化

4.1建立健全河长制法规体系

国家层面应以推行河长制为契机，探索制定跨域水环境治理法规体系，为依法开展跨域公共事务治理提供法律支撑。2017 年 6 月 27 日，新修改的《水法》正式将河长制政策升级至法律权威层面，规定“省、市、县、乡建立河长制，分级分段组织领导本行政区域内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作”。虽然新《水法》为地方政府推行河长制提供了一定的法律支持，但是河长制治理法规仍缺乏可操作性的实施细则，需要进一步健全相关法规体系，为推动府际合作治理提供稳定的制度保障。一方面，河长制治理法规应根据权、责、能对等原则厘清各级河长在其权限范围内所能够承担的河湖管理与保护责任。建议乡级河长主要负责河湖问题巡查与上报，县级河长主要承担辖区河湖问题治理责任，市级以上河长主要承担统筹协调和督查检查责任。另一方面，河长制治理法规应根据责任分担原则正确处理河长制与现有管理体制之间的关系，明确河长统一指挥、部门分工负责、地方属地管理三者间的责任定位，以利于追究不同部门的责任，强化责任共担机制。

4.2优化河长制纵向体系

一是压缩河长制纵向体系。目前在河长制建设中存在地方过度创新问题。在尊重地方社区河长、河道警长（执法中队长）、民间河长及保洁组长等非组织性河长的同时，避免将职责向社区河长等制度外河长责任传导。建议严格遵循《关于全面推行河长制的意见》，全面建立省、市、县、乡四级河长体系，压缩基层河长纵向体系，撤销没有实际意义的社区河长，减轻社区干部压力，让其回归社区服务工作，腾出精力服务群众。二是构建河长制纵向分层结构。根据各层级不同的职权，建议在市、区级构建统筹监督层，在街道及以下构建通报宣导层。即在市、区层级，根据《关于全面推行河长制的意见》，全面履行河长职责，负责组织领导区域内河湖水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等管理和保护工作，牵头组织清理整治各类突出问题，协调解决重大问题；协调上下游、左右岸联防联控；对相关部门和下一级河长履职情况进行督导考核。而在乡镇街道，由于其系非完全政府，无法有效统筹各部门工作，主要赋予其通报宣导职责，不再考核不在其职责范围内的水资源保护等工作。由乡镇街道河长领导社区对其区域范围内河湖的日常管养等进行辅助监督考核，及时通报出现的水环境问题，同时，加大对区内企事业单位和广大居民的水环境保护宣传引导。

4.3完善河长制的考核机制

完善河长制的考核机制对于挖掘河长制的制度潜能、引导河长制发展、提升水环境治理的有效性都具有积极的意义。首先，应当精减环保考核项目，从国家到省、市各级由不同部门牵头的环保考核项目统一由政府予以整合。河长制考核应纳入到对地方政府及其负责人落实环保目标责任制的整体考评制度中去，从而减少重复考核带来的资源浪费，也减轻基层疲于应付考核的工作压力；其次，考核指标应当根据标准规范进行科学设计，尽量采用共享的考核指标，统一计算方法与考核标准；第三，不同水域的考核标准不宜一刀切，应根据不同主体功能区定位、河湖水体功能、面临的主要问题与基础治理水平实行差异化的考核标准；第四，力戒考核形式主义，强化硬指标约束，对县级以上河长要侧重考核其硬指标的完成情况；第五，考核一定要与问责相挂钩，当奖则奖，当罚则罚，确保河长制的激励鞭策机制发挥作用。

4.4完善河长工作运行机制

河长制压实了党政负责领导的治河责任，有利于促进各级领导高度重视治河工作。但是从重视到成效，需要有问题发现会诊、问题任务转化、任务分解落实及考核督办全过程的支撑，这有赖于河长工作及任务交办机制的完善。因此，需在主要领导干部通过利用自身职权转移行使之外，从河湖问题发现会诊、问题任务转化、任务分解落实及考核督办等全过程明确工作机制，实现河长治河的制度化建设。同时，完善住建、水务、环境、城管等各职能部门和下一级政府依照法定职责配套落实相关任务的程序性机制。推广一些地区组建负责河道管养平台的做法，或着组建统一负责本区域河道管养甚至管网等建设的政府平台企业，或购买第三方优质环境工程企业服务，便于快速处理河长交办的管养型整治任务。

4.5推动巡河等职责的外包制

在河长制的末端监管中可以引入市场机制，提升监管效率。在撤销基层社区河长后，可落实经费，将现有基层河长巡河等职责外包给第三方。由具有相关技术背景的单位打包负责街道内所有河湖的巡查及相关信息报送工作，一是可以让相关工作更专业，更容易准确判断问题和提交，避免因错报贻误时机；二是以企业化运作，也有利于提高巡查监管效率；三是让乡镇街道作为委托方，担负起监管者角色，每周对第三方进行考核，有助于避免自己亲自上阵而疲于应付各种检查压力。

4.6鼓励“民间河长”的参与

首先，在平台建设方面，通过设立“民间河长”“企业河长”吸纳民间环保组织成员和其他环保志愿者，发挥其专业特长与公益热情，共享环境信息，共谋治水之道。民间河长是在我国基层水利共同体内生出的社会治理主体[15]。政府可直接向民间环保组织购买专业服务、聘请民间环保人士为专业顾问、邀请环保志愿者参与治水方案的制定等吸纳民间环保智慧；同时，建立健全问题报送-接受-交办-处置-反馈的闭环管理机制，提高民间河长的积极性，动员民间环保力量。其次，在环保监督方面，要建立反馈机制，确保每一件投诉都能获得有权处理机关的有效回应，针对举报问题给予查实处理，查无实据或不能立即处理的给予解释说明，并将水环境投诉案件的处理率、满意率纳入河长制的考核评价中。第三方巡查企业也可以与民间河长建立合作机制，聘请居住在河湖附近的民间河长为其服务，加密巡河频率，民间河长也可以通过获取一定的服务费用而进一步提升积极性。

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