黄河是中华民族的母亲河，黄河流域是我国北方重要的生态屏障，也是我国重要的经济带，是我国重要的能源、化工、原材料和基础工业基地，重要农产品主产区。2019年9月18日，习近平在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上发表讲话，指出保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计。2020年8月31日，中共中央政治局召开会议，审议《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，要求贯彻新发展理念，改善黄河流域生态环境，促进全流域高质量发展，黄河流域生态保护和高质量发展正式成为重大国家战略。

千百年来，黄河流域是我国人类活动最集中的区域，也是生态影响最显著的区域，植被破坏、水土流失等问题一直威胁流域生态安全。近几十年以来，黄河流域一方面在社会经济快速发展的同时，脆弱的生态系统也面临种种压力；但一方面仍是相对发展不充分的区域，发展与保护的矛盾日益突出。生态补偿机制是调节生态利益与经济利益的重要手段，推进生态补偿有助于推动黄河流域协同共治[1]。2020年4月，四部门联合印发《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》，提出在2020—2022年开展生态补偿机制试点，以加快推动黄河流域共同抓好大保护、协同推进大治理[2]。

由于黄河流域社会经济总体面临发展压力，区域间经济社会文化差异较大，流域生境总体较脆弱，面积大但廊道特征不明显，显著区别于长江流域和前期开展生态补偿试点的新安江、东江等流域，因此，亟待就黄河流域生态补偿机制进行创新性、系统性研究。

1、流域生态与经济发展现状及问题

黄河流域在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。黄河发源于青藏高原，流经青、甘、川、宁、陕、内蒙古、晋、豫、鲁9个省区，全长5464公里，是我国仅次于长江的第二大河。

1.1流域生态环境特征及问题

黄河流域构成了我国北方重要的生态屏障，是连接青藏高原生态屏障、黄土高原生态屏障和北方防沙带的生态廊道，是我国以“三区四带”为主体的生态安全战略格局的重要组成部分。流域拥有三江源、祁连山国家公园，三江源草原草甸湿地生态功能区、若尔盖草原湿地生态功能区、甘南黄河重要水源补给生态功能区、祁连山冰川与水源涵养生态功能区、黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区、秦巴生物多样性生态功能区等多个国家重点生态功能区，以及黄河三角洲湿地生物多样性保护区等，具有重要的水源涵养、水土保持、生物多样性维护等生态功能。黄河流域生态系统类型以草地生态系统、农田生态系统和森林生态系统为主，2018 年三者面积占全流域面积的比例分别为 48. 35%、25. 08%和 13. 46%，其中草地在中上游地区广泛分布；农田主要分布在上游的宁夏平原、河套平原，中游的汾渭平原和下游地区；森林主要分布在中上游的山区[3]。

但是，相对于长江流域和其它地区，黄河流域的生态环境明显更为脆弱，主要体现为：一是流域生态系统脆弱。在《全国生态脆弱区保护规划纲要》所列8类生态脆弱区中，黄河流域涉及北方农牧交错生态脆弱区、西北荒漠绿洲交接生态脆弱区、青藏高原复合侵蚀生态脆弱区和沿海水陆交接带生态脆弱区4类，流域涉及土壤侵蚀、沙漠化、盐渍化、冻融侵蚀等多种生态敏感性区域。黄河流域绝大部分矿区城市都处于不同程度的生态环境脆弱区，46 个矿区城市中有 14 个处于全国重要生态功能区，对生态服务功能造成较严重的胁迫。黄河流域中游银川—包头—呼和浩特—晋陕地区是我国煤炭资源开采和加工的“黑金三角”地区，涉及晋中、晋北、晋东南、黄陇、神东、宁东六大国家煤炭基地和煤电开发基地，煤炭开发利用造成植被破坏、加剧水土流失[4]。因此，全流域总体上较为脆弱，具体表现为“上游局部地区生态系统退化、水源涵养功能降低；中游水土流失严重；下游生态流量偏低、一些地方河口湿地萎缩” [5]。二是水资源形势严峻。黄河流域水资源相对不足，黄河（除上游龙羊峡以上河段）上中游大部分在西北干旱半干旱区，年平均降水量200～400毫米，下游豫鲁二省500毫米左右，曾多年发生过断流现象，严重威胁流域生态安全。2020年，黄河流域地表水资源量796.2亿立方米，仅约为长江流域的6.25%；水资源总量也仅为长江的7.13%，人均占有量仅为全国平均水平的27%。与此同时，流域水资源利用较为粗放，万元国内生产总值用水量黄河53.5立方米，较长江流域还高0.3立方米。2010-2019年水资源开发利用率在45.07-73.11%之间，平均57.34%，远超40%左右的生态警戒线。尽管由于降水等原因，水资源开发利用率有所缓和，但2020年用水量仍维持在392.7亿立方米，并未实质改变水资源保障形势严峻的局面。三是生态环境形势严峻。大气黄河流域汾渭平原是我国大气污染防治重点区域，2020年汾渭平原11 个城市优良天数比例范围仅为61.5% - 82.8%，其中，仅1个城市优良天数比例大于等于80%，平均超标天数比例达29.4%。河南、山东也属于京津冀周边地区。黄河流域工业、城镇生活和农业面源污染物排放量大，近年来黄河流域水质得到大幅改善，2020年137个监测断面中，Ⅰ-Ⅲ类水质断面占84.7%，比长江流域的96.7%低12个百分点；2019年劣V类8.8%，比长江流域高8.2个百分点。

1.2流域经济发展现状及问题

黄河流域也是我国重要的经济地带，流域省份2020年底常住人口总计42120.8万，占全国29.8%；地区生产总值253861.83亿元，占全国10.67%。黄河流域是我国主要农业区，我国重点建设的“七区二十三带”农产品主产区中黄淮海平原、汾渭平原、河套灌区及甘肃新疆主产区一部分都位于黄河流域，流域粮食和肉类产量占全国三分之一左右。黄河流域矿产资源丰富，是我国重要的能源、化工、原材料和基础工业基地。煤炭、石油、天然气和有色金属资源丰富，煤炭储量占全国一半以上，稀土、石膏、玻璃用石英岩、铌、铝土矿、钼、耐火粘土等储量均占全国总储量32%以上，具有全国优势。黄河流域是多民族聚居地区，少数民族占比达10%左右。黄河流域资源丰富，拥有巨大发展潜力，治理、开发好黄河，对保证全国经济、社会的可持续发展，维护社会稳定、促进民族团结具有重要意义[5]。

但是，黄河流域发展质量仍有待提高。一是黄河没有航运之利。由于水文特征影响，黄河长期没有通航历史，无法形成水运经济优势。另外，由于黄河明显几字形弯曲的影响，沿线未能建成铁路等大交通干线，形成能源输送通道，严重妨碍了黄河经济带的构建[6]。二是流域对外开放程度低。黄河流域没有像长江经济带拥有上海及长江三角洲那样的门户城市与枢纽区，9省区货物进出口总额仅占全国的12.3%。对外贸易中也只有较小比例从黄河入海口东营出海，而更多经青岛、天津、连云港、上海等其它流域港口出口。三是黄河流域经济社会发展相对滞后。黄河上中游7省区均是发展不充分地区，传统产业转型升级步伐滞后，跟长江流域相比存在明显差距，源头的青海玉树州人均地区生产总值更是只有入海口的山东东营市的不到1/10。由于历史、自然条件等原因，全国14个集中连片特困地区有5个涉及黄河流域[5]，特别是上中游地区和下游滩区，是我国贫困人口相对集中的区域。在山东省内，区域经济也不平衡，黄河流域的鲁西南和黄河三角洲与山东半岛也有较大差距。黄河流域在科技创新方面也与长江经济带相比差距不小，2018 年黄河流域 9 省区的研发投入只占全国的 23.7%，仅及长江经济带同期的41.7%；专利授权量占全国的24%，仅及长江经济带的38.7%[7]。此外，黄河流域煤炭储量占全国一半以上，煤炭产量更占全国煤炭总产量的70%，在双碳承诺的背景下，下一步高质量发展也面临严峻挑战。

2、流域生态补偿发展状况

为协调流域生态环境保护与社会经济发展，黄河流域开展了三江源区、重点生态功能区、退耕还林还草等重大生态建设工程、草原等生态要素保护工程、陕甘渭河跨省流域上下游以及省内流域生态补偿等开展了一些生态补偿实践。

2.1重点区域生态补偿

黄河流域是我国重要生态屏障，集中分布大量重点生态保护区域，因此，国家对这些区域重点开展了相关生态补偿，维护国家生态安全，主要包括重点生态功能区财政转移支付和三江源地区生态补偿。

重点生态功能区财政转移支付。为提高国家重点生态功能区所在地基本公共服务能力，加强生态环境保护力度，促进经济社会可持续发展，中央财政在均衡性转移支付项下设立国家重点生态功能区转移支付。近年来，通过明显提高转移支付系数、加计生态环境保护标准支出等方式，不断加大转移支付力度。同时对县域生态环境质量实施考核奖惩，引导地方加强生态环境保护。沿黄九省区重点生态功能区集中，达到103个县域，2016—2019年中央财政累计下达沿黄九省区重点生态功能区转移支付资金944.56亿元。通过转移支付，流域国家重点生态功能区生态环境在总体稳定下逐步得到改善。此外，上游的三江源地区生态补偿也是黄河流域重点区域生态补偿的重要组成部分。

2.2重大生态工程生态补偿

黄河流域生态脆弱，因此，国家在黄河流域重点开展了一系列重大生态保护建设工程，并予以生态补偿，维护生态系统安全安全。这类生态补偿主要包括退耕还林还草等重大生态治理工程生态补偿和生态公益林及草原等生态要素重大保护工程生态补偿。

重大生态治理工程生态补偿。我国实施了包括退耕还林（草）、天然林保护、退牧还草和京津风沙源治理等在内的重大生态治理工程，相关工程区域范围广、投资规模大、建设期限长，对国家资金支持依赖要求高。多年来，通过中央财政资金投入和国债资金安排，一批国家生态保护重要举措得以推进。退耕还林（草）工程是其中代表性的工程。98洪灾后，为加大长江和黄河流域的水土保持，四川、陕西、甘肃3省率先开展了退耕还林试点，2002年后正式全面启动。退牧还草工程对地处北方干旱地区的黄河流域贡献较大。2002 年底，国务院正式批准西部地区包括黄河流域甘肃、宁夏、内蒙古、青海等在内的省（自治区）实施退牧还草工程，治理修复西部地区严重退化草原。为推动流域退耕还林（草）积极性，国家无偿向退耕户提供粮食、现金、种苗补助，按经济林、生态林及还草分别确定粮食和现金补助年限。此外，对地方财政因退耕还林（草）减收部分，国家采取转移支付的方式进行补偿。

生态要素重大保护工程生态补偿。针对我国各类生态要素的保护需要，国家开展了天然林保护工程、生态公益林保护工程和草原保护工程等重大保护工程。将主要林区划分为重点生态公益林、一般生态公益林和商品林基地等，对重点生态公益林实施严格保护。黄河中上游地区是天然林保护工程实施的重点区域，在停采的基础上，加快黄河中上游地区工程区内宜林荒山荒地的造林绿化。在2011年和2016年先后在黄河流域上游的内蒙古、四川、甘肃、宁夏、青海和中游的山西省实施了两轮“草原补奖”政策，有力推动了流域草原的保护。

2.3流域横向生态补偿

流域横向生态补偿机制可以有效地提高流域生态环境的治理效果。2020年4月，财政部、生态环境部、水利部、国家林草局联合印发《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》，提出2020-2022年开展试点，探索建立流域生态补偿标准核算体系，改进补偿资金分配办法，规范补偿资金使用。明确试点期间，中央财政专门安排黄河全流域横向生态补偿激励政策，围绕促进黄河流域生态环境质量持续改善和推进水资源节约集约利用两大核心目标，支持引导各地区加快建立横向生态补偿机制，奖励资金将对水质改善突出、良好生态产品贡献大、节水效率高、资金使用绩效好、补偿机制建设全面系统和进展快的省（区）给予资金激励。中央财政每年从水污染防治资金中安排一部分资金，支持引导沿黄九省（区）探索建立横向生态补偿机制。推动各方就权责、跨省界水质水量考核目标、补偿措施、保障机制等沟通，建立起流域横向生态补偿机制。同时鼓励各地积极开展综合生态价值核算计量等生态补偿机制创新探索，开展排污权、水权、碳排放权交易等市场化补偿方式。

跨省横向生态补偿。为更加有效地开展渭河流域治理，2011年，陕甘两省沿渭6市1区签订了《渭河流域环境保护城市联盟框架协议》，启动渭河流域跨省界生态补偿，形成黄河流域首个跨省流域上下游横向生态补偿试点，补偿标准依据两省议定的跨省界出境监测断面水质目标确定，专项用于上游污染治理、水源地生态保护和水质监测等。自试点启动以来，陕西省向甘肃两市支付了2300万生态补偿金，调动了定西、天水两市生态环境保护积极性，对改善渭河流域水环境质量起到了积极作用。2021年5月，山东、河南两省正式签署《山东省人民政府 河南省人民政府黄河流域（豫鲁段）横向生态保护补偿协议》，成为黄河流域第一份省际横向生态补偿协议，协议分为水质基本补偿和水质变化补偿两部分，补偿规模最高1亿元。

省内流域生态补偿。相对跨省流域横向生态补偿来说，省内统筹推进开展流域生态补偿的难度较小。黄河流域四川、陕西、宁夏、河南、山东、山西六省区均在省内推动实施了流域生态补偿，依据跨界出水水质改善或下降情况给予奖励或惩罚。山西省对全省主要流域实施了跨界生态补偿，依据跨界出水水质改善情况，每个断面给予200万-500万元奖励，考核对象为11个地市、103个县的166个跨界断面，2010-2018年地表水跨界断面考核共计扣缴资金34亿元，生态补偿奖励10亿元。

3、流域生态补偿面临的挑战

黄河流域生态补偿机制建设已形成一定规模和体系，流域横向生态补偿也已经有了一定基础，开始但跨省横向生态补偿还处于探索阶段，由于总体发展水平不高，需补偿面积又较大，导致实际补偿水平较低，补偿范围较窄、补偿标准偏低、补偿规模偏小，补偿保障不足；补偿手段主要为财政转移支付，补偿方式为政府主导，补偿实施配套政策支持不足；流域生态补偿和空间发展协同不够[1]。此外，还存在缺乏有效的监督机制，道德风险高，在单一目标下农牧民的利益可能遭到损害等问题[8]。

3.1生态补偿主客体比例问题

好的生态补偿模式需要合理的生态补偿主客体结构，即有足够强的受益者群体愿意为付出代价的保护者付费。黄河流域东部与中西部之间的经济密度差异明显，同时生态脆弱区主要集中在上中游，且是生态问题突出、经济相对落后和人民生活贫困区，这样的分布格局有利于流域生态补偿的安排。但是，黄河流域生态补偿又面临主客体比例不合理的突出问题。

一是主体功能区结构问题。根据全国主体功能区规划，黄河流域中上游重点生态功能区面积较大，沿黄九省区重点生态功能区集中，达到103个县域，表明流域需生态补偿的客体较多。而中下游农产品主产区面积较大，重点开发区主要是中原城市群、山东半岛城市群、关中平原城市群以及兰西城市群和呼包鄂榆城市群。流域仅在末端黄河三角洲部分地区为优化开发区，且对黄河三角洲定位为全国重要的高效生态经济示范区，提出积极发展生态农业、环境友好型工业、高新技术产业和现代服务业，建设全国重要的循环经济示范区，建设成为环渤海地区重要的增长点，总体看流域优化开发区面积、人口及经济比重均较低。因此，从主体功能看流域需要补偿的客体占比较大，而可提供生态补偿的主体严重不足。

二是上下游经济发展结构性问题。从社会经济发展状况看，黄河上游的青海、四川、甘肃、宁夏及中游的内蒙古和陕西等地属于欠发达地区，贫困人口较多、贫困程度较深、返贫率较高。按2019年5月的统计口径，上述 6 省区其时共有贫困县 150 个，再加上山西的16个贫困县及河南的14个贫困县，占全国贫困县总数（485个）的37.1%[9]。2021年8月27日，国家确定了160个国家乡村振兴重点帮扶县中，内蒙古、陕西、甘肃、青海、宁夏共有县区进入64个，加上四川的25个县，共占了55.6%。在流域各省中，发达省份山东省仅1.3万平方公里，只占流域总面积的1.6%，即使在山东省，省会济南属于黄河流域，但其它城市，除石油城市东营外，多为相对发展不足地区。根据张鹏岩等的测算，黄河流域东部与中西部之间的经济密度差异明显，高经济密度区仅有10个，集中在流域中下游地区；中高经济密度区个数为20个，主要分布于下游区域；中等经济密度区为73个，较多集中于中下游区域；中低密度区个数达108个，较多集中于上游地区，同时零星分布于中游及下游区域；而低经济密度区则多达295个，在流域的上、中游及邻近地区形成大范围的连绵集中片区[10]。因此，总体呈现为流域整体经济量级不足，上游相对不发达，但占流域比例高；下游相对发达，但占流域比例低的特征，狭小的下游无力通过横向补偿补贴如此庞大体量的上游。此外，很多资源利用地区同时也是生态脆弱区，形成了保护与利用的空间重叠。

此外，黄河流域是我国防风固沙的重点区域，是保护我国北方京津冀城市群、兰西城市群等的重要生态屏障。但是，黄河流域的防风固沙不是在流域上下游间，而是超出流域范围，在南北方向的风域上下游形成保护-受益关系。这就使得作为一项极为重要的流域生态保护工作，其真正需要合作的生态补偿客体并不在流域范围内。

3.2生态补偿效益与需求偏离

生态补偿的基础是生态保护效益外溢与需求的匹配，因为保护效益外溢而使得受益方得到生态福祉和相关生态资源，受益方为此愿意向做出保护贡献的地区付费。黄河流域总体上因为上游对水质保护、水资源节约和水土保持等而使得下游得到更好的发展，从而形成生态补偿的基本条件。但是，黄河流域由于特殊的自然特征而带来生态补偿效益与需求的偏离。

一是黄河流域有着特殊的上下游保护-受益关系。黄河由于特殊的地质原因，中游大量泥沙入河，导致“地上悬河”长达800公里，这一特征的结果是流域面积越到下游越小，下游相当部分区域只能调水利用，而污水不会进入，使得黄河流域中下游的水质保护有别于长江流域。流域下游最发达的山东省目前是上游水资源保护的受益者，年引黄水资源量达60亿立方米。但随着南水北调东线工程的完成，山东省从长江调水量将逐步提高到30多亿立方米，将大幅削弱黄河引水的重要性。此外，下游由于没有支流补水，河口三角洲的生态用水几乎完全取决于上游来水量，但这一受益者主要是河口的生态系统和生物多样性，是对国家生态脆弱区和生物多样性热点地区的保护，而不是下游地区的社会经济。这些因素使得黄河流域形成了一种特殊的上下游保护-受益关系，产生生态补偿的效益与需求偏离。

二是水资源保护的效益与需求关系。与长江不同，黄河大部分流域范围处于干旱半干旱地区，黄河水资源总量不到长江的7%，水资源、水环境、水生态、水安全问题相互交织，协调水资源与生产生活间的矛盾难度大。特别是上中游所处的西北、华北两个地区，本身严重缺水，人河争水问题十分突出，这使得这些地区节水潜力十分有限。与此同时，黄河流域作为中国重要的粮食主产区耗水量较大，2020年农业用水占比66.87%，比同期全国平均高4.73个百分点，比长江流域高7.72个百分点。这使得相当部分节水保护后流向经济效益并不高的农业生产，而下游农业对上游难以进行有效返补。

三是黄河河口三角洲有着与上中游不同的泥沙需要。黄河河口由于有黄河输沙入海而不断发育，形成生物多样性丰富的三角洲湿地。据研究，河口地区年陆地面积增减量与入海泥沙通量之间具有显著相关性，随着大量泥沙的输入，黄河河口面积不断扩大，到1998 年黄河三角洲面积达到峰值。但是，在实施广泛的退耕还林还草等生态工程后，由于缺乏黄河泥沙的营养补给，黄河三角洲湿地遭受生态安全威胁，近年来黄河三角洲面积呈显著下降趋势。因此，与流域上中游地区需要通过水土保持解决土壤侵蚀等问题不同，下游的黄河三角洲反而存在着明显差异性的需求。

3.3通用生态补偿与差异化需求的矛盾

目前，一些一刀切的通用生态补偿政策与黄河流域差异化需求存在矛盾，可能鼓励不符流域实际生态保护需求的工程建设，甚至威胁流域生态安全。黄河流域属于干旱半干旱地区，为治理荒漠化、保持水土，开展了一系列生态保护工程。但由于补偿制度不够完善，黄河流域一些治沙、育林工程得到生态补偿本也是必要的，但这些工程对灌溉高度依赖，在实际工作中常常简单采用面积等指标，鼓励地方盲目推进一些工程建设，导致对水资源的过度利用，可能反而给流域带来生态威胁。