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党的十八大报告首次将“建设美丽中国”作为执政理念提出。“十四五”规划纲要、党的二十大报告等进一步明确提出2035年基本实现社会主义现代化，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现。保障河湖生态安全，有效提升河湖生态健康，维持良好的生态功能，是美丽中国建设目标的重要基础条件，对于全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴具有重要意义。
近年，随着河湖生态环境保护力度的加大，我国河湖生态环境恶化趋势在一定程度上得到遏制，质量明显改善。但受到自然地理特征、雨水情变异特点、水资源开发利用、生态环境及社会经济状况等综合因素影响，我国仍是一个水生态禀赋条件较差的国家，河湖生态环境恶化趋势尚未得到根本性扭转，河湖生态保护结构性、根源性压力尚未根本缓解，水生态环境依然呈现高风险态势，河湖生态新老问题相互交织。
水生态涵养空间和功能受损
我国水土保持工作整体向好，水土流失面积和强度持续呈现“双下降”态势。但受不合理的水土资源开发等因素影响，区域水土流失问题依然突出。根据中国水土保持公报，2021年全国水土流失面积为267.42万km2，约占国土面积的27.86%，其中强烈及以上等级面积占水土流失总面积比例为18.93%。水土流失不仅造成土壤地力下降、生态环境恶化，而且导致江河湖库泥沙淤积，影响江河湖库调蓄功能。其中，西北黄土高原、西南岩溶区、东北黑土区、南方红壤区、北方风沙区等水土流失问题仍然是最主要的生态环境问题。我国森林生态系统水资源涵养调蓄能力相对较弱。森林生态系统总体脆弱，天然林及原生林植被退化、人工林结构单一、森林质量较低等问题并存。自1999年以来，我国实施了两轮退耕还林还草，为人工林面积最大的国家，达7954.29万hm2，约占天然林面积的57.36%。此外，我国森林资源中幼龄林面积占森林面积的60.94%。同时，部分地区存在的人为束窄河道、侵占河湖水域空间、过度开发河湖资源等与水争地情况尚未发生根本好转。根据胡春宏研究成果，过去70年，全国约有250个湖泊面积萎缩，占湖泊总数的35%，萎缩面积1.28万km2，占湖泊总面积的18%。江河湖库生态空间被大量挤占，导致局部区域生态环境明显恶化，显著降低了河湖防洪、调蓄等生态系统服务功能。随着我国经济社会快速发展，经济社会活动对水资源需求激增，超越了区域水资源的天然承载能力，生态用水和经济用水矛盾突出，河湖生态用水被经济社会用水挤占，导致华北等地区河流断流、湖泊萎缩等问题严重。根据第二次全国水资源及其开发利用调查评价成果，黄河、海河、淮河、辽河等流域水资源开发利用率远超40%的生态警戒线，北方主要河流年均挤占河道内生态用水约132亿m3；2000年北方地区断流河段总长度7428km，其中，海河、辽河和西北诸河区等河流断流情况最为严重，京津冀地区即使汛期也有超过80%的河流存在干涸断流现象。由于受多重因素耦合影响，河湖水力连通条件减弱，河流纵向连通性不断降低，径流时空分布变化显著，造成水文情势的变化及河流水系物理化学和地貌形态的改变，水生生物栖息地不断缩减、破坏乃至丧失，直接对水生生物多样性带来严重影响。根据第二次长江渔业资源与环境调查（2017—2021年），长江流域鱼类资源数量约为8.86亿尾，鱼类资源现存重量约为12.48万t，仅相当于20世纪50年代的27.3%、60年代的30.9%、80年代的58.7%，中华鲟、胭脂鱼等长江流域珍稀濒危物种自然种群数量已极低，部分物种已极度濒危。随着我国河湖系统治理持续深入，大江大河干流水质稳步改善，但面上河湖水污染形势依然严峻，个别支流水质较差，大型湖库富营养化加剧。根据中国生态环境状况公报，2021年全国河流地表水监测国考断面中，劣Ⅴ类水质断面占1.2%，主要污染指标为化学需氧量、高锰酸盐指数、总磷；开展水质监测的210个重要湖泊（水库）中，处于富营养状态的湖库占27.3%。城镇污水管网等基础设施欠账较多，特别是老城区、城中村以及城郊接合部等区域，污水收集处理率低、大量污染物进入城镇水体，导致部分城镇河段出现黑臭水体，县级城镇和农村地区尤为突出。据统计，2021年城市生活污水集中收集率仅为68.6%；91个县级城市排查出黑臭水体220条。河湖生态环境依然呈现高风险态势，由于我国行业结构性、布局性环境风险突出等因素，重大突发水污染事件呈现出高度复杂性和不确定性。长江经济带30%的环境风险企业位于饮用水水源地周边5km范围内，因安全生产、化学品运输等引发的突发环境事件处于高发期。此外，河湖滩涂底泥的重金属累积性风险问题日益突出；环境激素、抗生素、微塑料等新污染物对河湖生态环境及人群健康存在较大风险，呈现出从局域向区域蔓延态势。
▲美丽中国建设背景下河湖生态安全保障的总体思路框架针对新时期河湖生态突出问题，基于人水和谐、生态优先、绿色发展的指导理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，以维系河湖生态系统完整性与功能稳定性、打造健康优美生态水系为核心目标，有效发挥水作为基础支撑和控制性要素的引导约束作用，遵循水空间、水生态、水环境全要素覆盖，保护、治理、修复多措施并举，生态、环境、资源、景观、旅游多功能发挥的主线，立足于河湖生态环境问题和河湖生态功能定位，以流域为基本单元，以水系为脉络，突出流域特色，以保持河湖生态系统的原真性、完整性为统领，坚持自然恢复为主、人工修复为辅的导向，以统筹水生态空间均衡、水生态健康稳定、水环境质量良好的河湖生态系统保护修复为核心，构建河湖生态安全保障系统性复合型技术方法体系，构建功能完备、生物多样、健康稳定的河湖生态系统。基于美丽中国建设背景下河湖生态治理的总体思路，坚持问题导向和目标导向相统一，从水生态空间均衡、水生态健康稳定、水环境质量良好等方面，提出保障河湖生态安全的重要举措。合理确定河湖生态空间功能定位。在“多规合一”的框架下，衔接涉水空间规划，统筹相关规划的目标指标、空间布局等，综合分析、甄别河湖生态空间现状与特征，统筹考虑流域山水林田湖草沙等生态本底条件基础上，以河湖为骨架，合理确定河湖不同区段水体及滨水空间的功能定位，明确河湖生态空间开发强度和方式要求，促进经济社会发展布局与资源环境禀赋条件相匹配。强化多尺度河湖生态空间协调。流域尺度上，结合流域综合规划对重要城镇的功能定位和流域防洪、水资源保护的管控要求，梳理确定流域水系的相互关系，综合考虑社会发展、生态环境保护、重要城镇防洪排涝需求和需水等要求，明确城镇水系在流域防洪体系建设和水资源供需系统定位，完善防洪排涝体系和水资源配置体系，推进城镇发展模式的优化与调整。区域尺度上，正确处理城市发展与城市水系的相互关系，系统开展区域水资源和水环境承载能力评价，强化水资源和水环境承载力约束作用，规范河湖空间开发秩序，形成节约水资源、保护水环境、涵养水生态的空间格局。落实河湖生态空间用途管制。围绕河流湖泊等水域岸线空间，科学合理划定河湖生态空间范围，制定河湖生态空间产业准入负面清单和准入政策。对于重要涉水生态功能区、涉水生态脆弱敏感区等，严格河湖水域岸线用地管理，禁止不符合功能定位的各类开发活动。其他涉水生态功能区，应强化建设开发的边界管控，控制建设用地规模，严控以城市建设、河湖治理等名义过度裁弯取直和侵占河道滩地。优化城镇河湖水系空间布局。依据水系发育程度和骨干水系格局优化城镇河湖水系布局，除防洪保安的重大需求外，城镇肌理宜顺应水系，统筹处理好线状、带状、网状等多样化城市空间“图—底”关系，形成城市发展空间与城市水系互相依存、互相关联的人水和谐关系。倡导滨水空间土地的共享性和公平性，合理布局安排河湖滨水用地类型和分布，注重突出地域特色，提高滨水空间功能复合性与宜居性，构成有机、和谐、生态、美丽的城市滨水空间。遵循适度“留白”理念，预留合理的弹性滨水空间，以适应经济社会发展和生态环境保护需求的调整。强化滨水建筑形态的整体控制。综合考虑当地传统建筑风格、资源禀赋、历史文脉、时代特征，构建统一、丰富、变化的滨水空间建筑形态，完善滨水道路设计，强化滨水道路与市内道路连通性，提高滨水区域的可达性，优化水上交通设施，增强涉水活动的亲水性、娱乐性和直观性。生态需水综合保障。结合流域生态保护和水资源开发利用状况，全面梳理流域重点生态功能区及主要生态保护对象，科学确定河湖生态流量控制断面；结合河湖生态保护对象的用水需求，统筹生活、生产和生态用水，严控区域水资源消耗总量和强度，合理确定河湖水系生态流量目标；在流域水资源配置格局框架体系内，将河湖生态流量纳入流域水资源统一调度，确保限制取水措施、水工程调度、河湖水系连通及生态补水、设置生态泄流和流量监控监测设施等生态需水保障措施落地实施。河湖水系形态保护。维持和修复河流自然属性和河道形态，急流、缓流、弯道及浅滩相间的格局，深潭浅滩交错的形势，不宜过度人工裁弯取直，保持局部弯道、深潭、浅滩、江心洲、故道、洲滩湿地、河滨带等自然河流景观多样性格局特征，有效保障河道形态和结构空间异质性，维系生物栖息地，改善河湖生态状况，提高河湖水系美学价值。河湖水系生态治理。强化“活水畅流”理念，通过河道贯通、疏拓、拆除功能不强的闸坝等措施，保持、恢复河湖水系连通性。在保证抗冲刷和稳定性的前提下，采用具有透水性和多孔性特征的生态型岸坡防护措施，强化河滨自然景观协调性。设置河流缓冲带，通过采取湿地、植被缓冲带等生物滞留设施，有效拦截、降解面源污染物。重要生态功能区保护。系统调查河流珍稀水生生物重要栖息地的分布情况，划定一定范围的未开发天然生境保护河段，对特有、濒危、土著及重要水生生物进行保护，或在与已开发工程区相连的支流中选择适宜河段划出一定范围的限制开发水域，作为受开发影响的重要水生生物的替代生境予以保护。在重要水生生物繁殖、生长等生活史关键期，加强水资源调度，优化水库运行方式，保护重要水生生物繁殖所需水文条件。严控污染物入河量。结合河湖水域功能定位及水环境功能区划等要求，合理确定河湖水系水质保护目标；在河流水文情势、水质状况分析的基础上，根据河湖水环境保护目标要求和总体布局方案，复核水环境功能区纳污能力；根据河湖纳污能力和污染物入河量，综合考虑水功能区水质状况、当地技术经济条件和经济社会发展，确定水功能区污染物入河控制量。强化点源污染治理。按照水功能区水质管理目标及限制排污总量控制要求，对入河排污口布局进行统一规划，提出禁止、限制设置入河排污口的水域范围。结合地形地势、风向、受纳水体位置与环境容量、再生利用需求、污泥处理处置出路及经济因素等，以及管网和用地现状，综合确定城市污水处理分区与系统布局，完善污水管网建设，优先解决已建设施污水收集、处理设施配套管网不足问题，强化黑臭水体沿岸的污水截流、收集；对经济规模较大、人口密集、排污集中、处理设施不完善的区域，提出新、改、扩建污水处理设施的措施建议。系统治理面源污染。结合美丽乡村、清洁小流域建设，分区提出化肥农药减量及面源污染防治对策。采取生态沟渠、生态垃圾堆肥、田间垃圾收集、畜禽养殖废水与废物综合利用等措施削减农业面源污染物入河量。根据面源污染分布特点和产生机理，提出倡导绿色生活、节水减污，鼓励使用无害、低害洗涤用品，健全城镇生活垃圾处理体系等措施。有条件的地区应遵循低影响开发理念，采取下沉式绿地、植草沟、雨水湿地、透水铺装、多功能调蓄等生态措施，加强雨水集蓄利用和初雨污染控制。污染水体综合治理。采用人工曝气、微生物修复、人工湿地、生态浮岛、水生态系统构建、生态滨岸带等措施改善河湖水质。根据底泥污染状况及污染物种类，可采用原位生物修复、原位掩蔽、污染物与疏浚物固相分离、清淤疏浚后卫生填埋等技术处理底泥，治理内源污染。邢子强，李宗礼，李天宏，等.面向美丽中国建设目标的河湖生态安全保障对策探讨[J].中国水利，2023（7）:41-44.
来源 | 《中国水利》2023年第7期
作者 | 邢子强（水利部水利水电规划设计总院，高级工程师），李宗礼，李天宏，耿晓君，黎铭，刘家慧，吕洁
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